José Afonso da Silva (2000, p. 140) apresenta uma definição precisa e útil da democracia indireta:
Democracia indireta, chamada democracia representativa, é aquela na qual o povo, fonte primária do poder, não podendo dirigir os negócios do Estado diretamente, em face da extensão territorial, da densidade demográfica e da complexidade dos problemas sociais, outorga as funções de governo aos seus representantes, que elege periodicamente.
Na democracia indireta, o governo é formado através de instituições que asseguram e formalizam a participação dos cidadãos nos processos de escolha de representantes responsáveis por gerir e deliberar sobre as questões públicas. Logo, é um conceito intimamente associado às eleições, sufrágio, sistema eleitoral e partidos políticos.
Contudo, o povo não intervém exclusivamente para selecionar, periodicamente, seus mandatários, pois as técnicas da democracia representativa lhes permitem também influir na evolução das políticas governamentais, apoiando ou rejeitando projetos de poder e exercendo pressão sobre os representantes para que atuem de modo mais próximo ao “sentimento popular” (SILVA, J. A., 2000, p. 141-142). A legitimidade da atuação governamental, portanto, fica a depender do assentimento formal da maioria do corpo eleitoral. Consoante Sartori (1993, p. 137), a democracia representativa consiste num sistema de controle e limitação do poder. Como ressalta Bonavides (2010, p. 295), algumas de suas bases modernas são o Estado de Direito, o sufrágio universal, a temporariedade dos mandatos eletivos e os direitos e garantias das minorias políticas e nacionais (características que tiveram papel importante na ascensão dos Estados representativos nos séculos XVIII e XIX).
A começar pelos teoristas atuantes na Revolução Francesa, que influenciaram a Constituição de 1791, e ao longo da evolução política do século XIX, a concepção de mandato imperativo foi sendo rejeitada. Remontando à Idade Média, esse mandato impunha aos representantes a estrita observância das diretrizes estabelecidas por seus eleitores antes de sua eleição ou após consulta aos representados, sob pena de revogação da representação. Ao final, prevaleceu a representação puramente política – livre e irrevogável – associada à noção de soberania da Nação, consagrando-se as teorias de Montesquieu e Sieyès (CANOTILHO, 1999, p. 109). A representação política esteve ainda em disputa com as propostas de representação de interesses, acolhida por algumas ordens constitucionais com resultados ineficazes, e desenvolvida, sobretudo, pelos fascistas italianos (AZAMBUJA, 2008, p. 384- 385), em regra a pretexto de dissipar os inconvenientes da representação política e substituí-la por uma de caráter corporativo ou institucional (DALLARI, 1998, p. 156-159).
Para Comparato (2006, p. 86-87), a democracia moderna foi, desde o início, prejudicada pelo “desprezo profundo e indisfarçável” das classes dominantes e da burocracia em relação ao povo, as quais teriam procurado estruturar o sistema representativo de modo a
que o povo pudesse escolher os mandatários, mas não as políticas a ser implementadas, acarretando uma “representação teatral” que afasta, convenientemente, a efetiva intervenção dos cidadãos nas questões políticas e jurídicas.
No século XIX, autores como Alexis de Tocqueville e Stuart Mill exprimiram preocupação com a “tirania da maioria” que poderia advir duma democracia fundada na soberania das decisões da maioria do povo. Mill propugnou, como solução para aqueles temores, a consolidação da democracia representativa com sistema eleitoral proporcional e sufrágio estendido às classes populares (BOBBIO, 2000, p. 68-71).
Da mesma forma, como já mencionado, os founding fathers estadunidenses e demais pensadores influentes no estabelecimento dos Estados representativos ocidentais deram preferência à democracia indireta. Sem embargo, cumpre ressaltar que a importância das associações e da participação ativa delas não foi ignorada ou desprezada por defensores da democracia indireta como Tocqueville, mesmo que não tenha sido conferida àquela participação intensa, vinda “de baixo”, um papel central na organização do sistema democrático representativo (SARTORI, 1993, p. 76).
Entretanto, parte da doutrina considera que conceitos vinculados à democracia direta foram transportados para a teoria da democracia representativa, gerando contradições entre esta e a realidade. Segundo Maluschke (2007, p. 70-71), aborda-se a democracia representativa com base em conceitos como “soberania popular” ou “governo do povo”, referentes a uma era de luta contra o absolutismo fundado na soberania dos monarcas, quando, em verdade, as democracias atuais possuem representantes eleitos que integram um corpo com divisão de poderes e que não são simples porta-vozes da vontade do povo. Assim aduziu Paul Hirst (1990, p. 34 apud MALUSCHKE, 2007, p. 70):
Na prática, os eleitores [...] escolhem partidos e pessoas e não tentam escolher políticas ou decisões. No máximo, o eleitorado rejeita aqueles políticos que ao seu ver fracassaram, mas sua escolha de alternativas está sempre limitada a um número muito restrito de organizações. Uma eleição não é a pura expressão da vontade do povo, mas uma escolha entre um pequeno conjunto de organizações, isto é, os partidos políticos.
Sob um ponto de vista realista, o povo não poderia ser considerado soberano se se encontra limitado pela Constituição por cuja criação é responsável, mas que também o governa. Nenhum ente manteria um poder jurídico soberano, e essa condição Martin Kriele reputou indispensável para uma democracia constitucional (que assegure direitos civis e individuais a todos), salvo no momento de estabelecimento da ordem constitucional, a qual, uma vez criada, disciplina o próprio povo (MALUSCHKE, 2000, p. 76-77; 2007, p. 70-72).
Ainda no tocante aos contrastes entre a democracia indireta e a direta, Sartori (1993, p. 141-142), logo após avaliar alguns dos problemas que levaram à derrocada da antiga democracia grega, aduz que não necessariamente aquela forma de participação imediata do povo seria preferível à democracia moderna:
De lo escrito antes, se deduce que la democracia indirecta, es decir, representativa no es solamente una atenuación de la democracia directa; también es su correctivo. Uma primera ventaja del gobierno representativo es que un proceso político entretejido de mediaciones permite escapar a las radicalizaciones elementales de los procedimientos directos. Y, la segunda ventaja es que también sin “participación total” la democracia representativa subsiste siempre como un sistema de control y limitación del poder.
Ao contrário, por considerarem a democracia representativa insuficiente para assegurar a participação política dos cidadãos ou, no limite, prejudicial à verdadeira manifestação da vontade popular, alguns autores têm defendido a necessidade de reformular a democracia representativa de modo a tornar a forma de governo verdadeiramente democrática. Nesse sentido, são exemplares as palavras de Roberto Amaral (2001, p. 29):
Se a democracia, uma variedade de mecanismos políticos e processos de decisão em que predomina a expressão da soberania popular, é um bem inquestionável [...], não é certo que a democracia representativa deva estar com ela identificada, ou muito menos que a encerre, porque não se trata, esta, de governo do povo, mas de processo de exercício do governo ou de elaboração de leis, de que o povo não participa, senão indiretamente.
Embora considere inviável o retorno ao mandato imperativo e indesejável a troca da representação política pela profissional, José Afonso da Silva (2000, p. 141) defende que as democracias devem franquear às organizações populares não partidárias certa atuação no processo político. Para Bonavides (2010, p. 235-241), uma das causas da crise do sistema representativo é, precisamente, a diversificação da sociedade em vários grupos de interesse e, com isso, a “decomposição” da vontade popular em grupos, inviabilizando qualquer tentativa de alcançar a “vontade geral” num regime que não responde adequadamente à nova realidade.
A hegemonia dos partidos políticos e, por conseguinte, dos representantes livres sobre todo o processo político da democracia indireta, segundo vários autores, não mais corresponde sequer à abrangência das demandas de sociedades cada vez mais plurais. Assim argumenta Maria Victoria de Mesquita Benevides (1998, p. 31):
Os partidos respondem mal - quando respondem - às novas demandas dos cidadãos (questões relativas aos direitos humanos, às novas aspirações da classe operária, das mulheres, de outros grupos sociais), mantendo-se surdos, fechados e hierarquizados, frente à pluralidade de identidades ou à heterogeneidade de interesses sociais.
Dentre os críticos à democracia representativa, aponta-se ainda a limitação que ela operaria nas escolhas disponíveis aos cidadãos, restringindo ainda mais a possibilidade de as minorias virem a ganhar mais influência e, eventualmente, tornar-se maiorias aptas a alterar a vontade estatal. Roberto Amaral (2001, p. 53) argumenta que a “democracia representativa” nem sequer é democrática, ensejando o monopólio do poder político e, nos Estados centralizados, a destruição do pluralismo. Assim, afirma:
O sistema trabalha para impedir a rotatividade no poder, de sorte que às minorias é negado o direito de tornarem-se, em condições de igualdade, maioria, pelo que a troca no poder, ainda quando premiando partidos distintos, promove a rotação entre iguais.
Em que pese seu ceticismo quanto à democracia direta, Sartori (1993, p. 137) admite que, ao menos à primeira vista, a participação direta do povo aparenta ser mais autêntica e satisfatória que a democracia representativa. Destarte, autores como Maria Victoria Benevides (1994, p. 9), Bonavides (2001, p. 25; 2007, p. 505-506) e Comparato (2006, p. 87-88), dentre outros, inspiram-se, se não por um desejo de retorno à antiga democracia direta, pela aspiração a um regime democrático mais participativo, social e plural. Em razão disso, defendem a construção da democracia participativa e a promoção dos instrumentos da democracia semidireta.
Tal tendência, fundada na percepção crescente de crise do sistema representativo, tem sido consagrada nas Constituições dos Estados como a Alemanha, Áustria, França, Itália, Suécia e, com alguma restrição, Portugal, as quais expressamente autorizaram o uso de mecanismos de democracia semidireta, que permitem a deliberação direta dos cidadãos (CANOTILHO, 1999, p. 288, 290-291). Ademais, a Constituição Federal de 1988, em diversos artigos, erige o Estado brasileiro como democracia participativa, institucionalizando alguns dos procedimentos da democracia semidireta (SILVA, J. A., 2000, p. 145-146).
O próximo capítulo enfocará essa nova forma de democracia, a qual nem se confunde com a democracia direta tida por inviável, nem mantém as formas de participação popular e formação da ordem político-jurídica do regime representativo. A ascensão de modelos de democracia semidireta ou de democracia participativa é um dos fenômenos mais importantes da evolução da democracia nas últimas décadas e tem suscitado discussões sobre suas vantagens e desvantagens, bem como sobre seus efeitos em sociedades heterogêneas e complexas como as atuais.
3 DEMOCRACIA SEMIDIRETA
José Afonso da Silva (2000, p. 140) afirma que a “democracia semidireta é, na verdade, democracia representativa com alguns institutos de participação direta do povo nas funções de governo, institutos que, entre outros, integram a democracia participativa”. Destarte, a democracia semidireta não supera o sistema representativo que ainda predomina e que, conforme parte da doutrina, é imprescindível para a manutenção duma ordem jurídico- política democrática nas sociedades grandes e complexas da era contemporânea.
Pontes de Miranda (2002, p. 214) ensinou que os conceitos de democracia direta e indireta “são precisos e distintos. Não há democracia direta-indireta”. Nessa esteira, Siddharta Legale Ferreira (2007, p. 113) conclui:
A democracia “semidireta” não existe, ou melhor, é uma democracia representativa com algumas peculiaridades. Precisamente, a utilização de mecanismos de participação popular, como o referendo e plebiscito. No entanto, eles não são mecanismos da democracia direta, mas sim instrumentos para atuação conjunta entre mandantes e mandatários e não uma atuação apenas dos mandantes: do povo.
Darcy Azambuja (2008, p. 347) recorre a mais uma das fórmulas de Abraham Lincoln para explicitar as notas distintivas entre as democracias indireta, semidireta e direta, respectivamente: “Uma parte do povo pode governar todo o tempo; todo o povo pode governar algum tempo, mas todo o povo não pode governar todo o tempo”. Enquanto o governo é exercido permanentemente pelos representantes eleitos em nome do povo, este, na democracia semidireta, intervém em algumas ocasiões para impor sua vontade diretamente, mediante procedimentos normatizados, exercendo por si mesmo a soberania que lhe pertence (BONAVIDES, 2010, p. 295-296).
A análise bibliográfica realizada permite afirmar que a doutrina anglófona costuma designar o conjunto de mecanismos que, no Brasil, configuram a democracia semidireta como simplesmente direct democracy. Parte da doutrina nacional também fala em “instrumentos de democracia direta” ao cuidar dos mecanismos do governo semidireto. É usando a designação direct democracy que Alicia Lissidini (2007) adverte para a grande abrangência do termo, cujo uso se estende desde uma identificação exclusiva com os referendos, passando pela inclusão de todos os instrumentos de votação popular (excetuadas, evidentemente, as eleições de representantes) e, a par deles, de iniciativas populares, até abarcar, no máximo, também os mecanismos de intervenção e controle dos cidadãos em questões políticas e fiscais (orçamento participativo, audiências públicas, etc.).
Contudo, Dallari (1998, p. 153) assinala que é inadequado reputar esses instrumentos característicos da democracia direta, como o fazem vários autores, pois não permitem discussão ampla e direta pelo povo antes de sua decisão político-jurídica, daí porque seria mais apropriado classificá-los, como a maioria dos autores nacionais, como mecanismos da democracia semidireta. Ademais, os instrumentos que perfazem essa forma mista de governo conjugam meios de participação direta e indireta (SILVA, J. A., 2000, p. 145). Esse fato é especialmente nítido nos referendos e iniciativas populares, os quais, não obstante a grande variedade com que são disciplinados nas ordens jurídicas, em regra demandam alguma intervenção do órgão representativo e, portanto, não são equivalentes aos procedimentos típicos da democracia direta.
Outra questão terminológica que urge esclarecer é a relação entre os mecanismos da democracia semidireta e a democracia participativa. Na doutrina, há autores que parecem enquadrar os mecanismos participativos como decorrências da democracia semidireta (GALANTE, 2006, p. 562). Paulo Bonavides (2007b, p. 346), sem chegar a afirmar a equivalência entre ambos os termos, ensina que a democracia participativa não elimina as estruturas representativas e é a forma política mais próxima da democracia direta. Em outros momentos, o autor paraibano propõe uma “democracia direta” com nova configuração, na qual as instâncias representativas seriam mantidas de modo instrumental e em coexistência com o uso frequente, mas livre de manipulações por forças intermediárias, de mecanismos que, nesta pesquisa, consideram-se típicos da democracia semidireta: iniciativa popular, plebiscito, referendo, veto e direito de revogação (BONAVIDES, 2007b).
Após analisar as divergências doutrinárias nesse aspecto, Elisa Helena Lesqueves Galante (2006) conclui que as democracias representativa e participativa erigem o sistema da democracia semidireta e que, nesta, as formas clássicas de representação e as de participação direta acarretam a colaboração entre governantes e governados na responsabilidade pelas decisões coletivas. A definição dada por Diogo de Figueiredo Moreira Neto (1992, p. 10 apud GALANTE, 2006, p. 555-556) parece aproximar a democracia participativa da noção aqui adotada de democracia semidireta:
A Democracia é o regime em que o povo governa. A democracia participativa é um aprofundamento do modelo democrático e consiste numa participação mais efetiva e direta dos cidadãos nas decisões públicas e governamentais, expressando os interesses coletivos, controlando e fiscalizando o poder público. “Eis a síntese da democracia participativa, um passo adiante da democracia representativa que, sem substituí-la, vem aperfeiçoá-la e revitalizá-la na realização substantiva da legitimidade”.
Por sua vez, Roberto Amaral (2001, p. 57) assimila a democracia participativa a algo como uma democracia semidireta aperfeiçoada, tendente a concretizar uma espécie de democracia direta:
Mas a democracia participativa não é uma democracia direta remontando à ágora, mesmo a uma ágora teleletrônica; trata-se de democracia semidireta marchando no sentido da democracia direta. Mas democracia semidireta na qual a porção representativa será mínima, ao passo que a presença dos mecanismos da democracia direta será máxima.
Ao revés, José Afonso da Silva (2000, p. 140, 145) compreende que a democracia semidireta integra o conceito mais amplo de democracia participativa, constituindo, de fato, a primeira manifestação do regime participativo. Segundo esse entendimento, os instrumentos da democracia semidireta não esgotam a democracia participativa, que, conforme o jurista, abrange também, na ordem constitucional brasileira, as formas consagradas nos artigos 10, 11, 31, § 3º, 37, § 3º, 74, §2º, 194, VII, 206, VI e 216, § 1 da Carta Magna de 1988, dentre as quais se verificam garantias de participação popular em colegiados e na administração pública, bem como de controle de atos estatais pela sociedade.
Diante de tantas divergências terminológicas, pode-se identificar uma nota comum: as noções de democracia semidireta e de democracia participativa estão sempre imbrincadas, seja por serem reputadas como equivalentes, seja por aquela perfazer um “momento” na gradativa construção da democracia participativa em sentido mais amplo, seja pelo fato de que o princípio participativo auxiliaria na consolidação do governo semidireto.
Portanto, é razoável compreender que ambos os termos estão interligados e se distinguem, talvez, mais na intensidade e abrangência da manifestação direta da vontade popular do que em sua substância. A análise do uso que se faz, na vasta doutrina, dos termos em exame leva a crer que é mais acertada a lição de José Afonso da Silva no sentido de que a democracia semidireta se refere, estritamente, ao conjunto de mecanismos de consulta e decisão diretas inseridos na democracia indireta, enquanto a democracia participativa designa uma forma de governo estruturada, mais amplamente, para incluir o povo, imediatamente, na administração e na formação da ordem jurídica (com abrangência similar à das concepções “maximalistas” de democracia semidireta).
A democracia semidireta poderia ser considerada um passo ou um importante elemento na construção da democracia participativa, a qual, para Canotilho (1999, p. 282), consiste precisamente na “estruturação de processos que ofereçam aos cidadãos efectivas possibilidades de aprender a democracia, participar nos processos de decisão, exercer controlo crítico na divergência de opiniões, produzir inputs políticos democráticos”. Ao que parece,
Bonavides – para quem a democracia participativa deve ser incorporada ao direito como novo modelo de democracia direta – também faz a diferenciação residir no grau da “mescla” entre os elementos representativos e os de autogoverno popular, daí sua observação:
Tal modelo de democracia participativa direta conserva ainda a aparência de uma forma mista, típica das chamadas democracias semi-representativas ou semidiretas, bastante conhecidas da nomenclatura política pós-Weimar, mas com esta diferença capital: seu centro de gravidade, sua mola chave, em todas as ocasiões decisivas, é a vontade popular, é o povo soberano. A parte direta da democracia é máxima, ao passo que a parte representativa será mínima; uma primária ou de primeiro grau, a outra secundária ou de segundo grau. (BONAVIDES, 2001, p. 60)
Com as ressalvas feitas acima, pode-se afirmar que, consoante a maioria dos doutrinadores, a democracia semidireta têm por instrumentos fundamentais o referendo e a iniciativa de lei, incluindo ainda outros: o plebiscito, o veto popular e o recall (DALLARI, 1998, p. 153-155).
A democracia semidireta reconfigura o sistema representativo para, ao passo que o preserva, introduzir institutos e momentos de participação imediata dos cidadãos no processo decisório. Mesmo nos cantões suíços onde se costuma afirmar que existem formas de governo mais próximas da democracia direta, as deliberações fundamentais ficam a cargo dos conselhos de cidadãos, porém os negócios correntes e técnicos são desenvolvidos por representantes eleitos (ZIPPELIUS, 1997, p. 231). Portanto, a democracia semidireta se insere em meio às questões de viabilidade, eficácia, celeridade e segurança jurídica que, desde o passado, fizeram a democracia representativa ser adotada pelas democracias modernas.
A democracia semidireta constitui um compromisso entre a pouco factível democracia direta e a limitada democracia indireta (CHOURIO, 2009, p. 185), sob crescente crítica de não envolver os cidadãos o bastante na esfera política e de não assegurar a correspondência do governo com a vontade popular. A necessidade de um regime democrático estável e eficiente, mas condizente com as atuais exigências dos cidadãos tem levado à tendência internacional, a afetar também o Brasil, de se promoverem as democracias “mistas” como solução, sem rupturas, para os desafios citados. Nessa esteira, Bolívar Lamounier (1996, p. 33-34) pondera:
Até onde a vista alcança, não há fortes razões para se supor que a representação parlamentar e partidária venha a deixar de ser o fulcro da organização democrática da vida política em sociedades de larga escala. A afirmação de que uma democracia “participativa” tende cada vez mais a coexistir com a “representativa” pode, evidentemente, ser aceita. De fato, a evolução prática dos regimes democráticos ao longo deste século caracterizou-se por duas tendências marcantes, e na verdade não imagináveis a partir dos embriões históricos e debates teóricos sobre esse sistema no século 19: 1) uma ampliação impressionante no universo dos participantes potenciais do jogo político; 2) um fortalecimento não menos marcante da
expectativa de que os titulares (eletivos ou designados) das funções públicas sejam sensíveis à opinião pública, ou seja a pressões e reivindicações que se originam em círculos cada vez mais distantes do epicentro partidário e parlamentar do sistema.
Ao tratar da crise do regime parlamentar e da crescente exigência de se garantir ao povo alguma ingerência no processo decisório do Estado, Kelsen (2000, p. 116-117) chega a aconselhar os parlamentares a reduzir suas desconfianças e, por conseguinte, adotarem o uso do referendo como meio de atender aos apelos do povo. Outrossim, sugeriu que as Constituições conferissem maior importância à iniciativa popular para apresentação de