Psikolojik SözleĢme Türleri

Fonte: FEBRABAN, 2008, p. 4.

Várias instâncias de articulação, gestão e controle foram criadas para operacionalização do P1MC. Destaca-se na estrutura de gerenciamento a diferenciação entre as chamadas unidades de gestão e execução. Na Unidade de Gestão Central (UGC) se concentram as ações de captação de recursos, monitoramento do P1MC nos estados e interações com os demais atores principais da Parceria Tri-Setorial (MDS e FEBRABAN). A Associação Programa 1 Milhão de Cisternas (AP1MC) encarrega-se da coordenação da execução dos trabalhos. Trata-se de uma OSCIP criada justamente para essa finalidade, visto que as ASAs estaduais não podem exercer atividades de execução de projetos dentro da estrutura do programa, cabendo às últimas um papel de natureza política na articulação das organizações. Essa decisão parece estar relacionada ao fato de que, nas atividades iniciais do P1MC surgiram dificuldades de controle interno sobre a alocação de recursos e monitoramento das ações das diversas organizações envolvidas na operacionalização do programa. A constituição de uma organização nova, com natureza jurídica diferente, foi uma das alternativas encontradas para superar as dificuldades políticas internas de atuação dentro de parâmetros gerenciais e operacionais mais precisos e rigorosos. Nesse ponto, destacam-se

os desafios de compatibilização do espírito de movimento social, marcante entre vários membros e organizações da ASA, e a racionalidade e natureza gerencial advinda da maior formalização e colaboração legalmente estabelecida através das Parcerias Tri-Setoriais. Além da criação de uma nova organização, foram realizadas mudanças de gestores considerados com perfil inadequado para as novas tarefas demandadas e treinamentos visando à formação gerencial dos responsáveis pelas diferentes unidades de gestão do programas.

Abaixo da UGC e controlada por ela, encontram-se as Unidades Gestoras Microrregionais (UGMs), que são responsáveis pelo acompanhamento da implantação do programa pelas Comissões Executivas Municipais (CEMs). Essa última instância de gestão do projeto é composta por organizações da sociedade civil com no mínimo três e no máximo cinco instituições. Cabe às CEMs definir as comunidades prioritárias para atuação, decisão que se pauta sobretudo em variáveis ligadas à condição de vulnerabilidade de crianças e adolescentes, que são obtidas através de indicadores provenientes do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), base de dados do Sistema Único de Saúde (Data SUS) e das estatísticas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

Cabe destacar que o P1MC tem como base de sustentação de suas ações um forte componente de articulação comunitária, visto que os riscos de má gestão e operacionalização da alocação de cisternas são relevantes em uma região caracterizada historicamente pela provisão clientelística de políticas sociais. A mobilização comunitária, a discussão transparente e mais horizontalizada de direitos e deveres no acesso às cisternas e o controle social construído nas comunidades de base se apresentam como alicerces relevantes do programa em sua ponta operacional. Sendo assim, a definição das comunidades atendidas parece não se resumir a critérios de necessidade e vulnerabilidade social em si, mas envolve a própria dinâmica de capital social das comunidades. Tal característica do programa apresenta suas vantagens, sobretudo por promover formas mais avançadas de relacionamento dos cidadãos com a esfera pública, mas também indica dificuldades de atuação. Sua expansão para comunidades desprovidas de tal dinâmica sociopolítica avançada e distantes dos centros nos quais ela se manifesta coloca limites para a ampliação do P1MC. Além disso, lógicas excludentes daqueles que detém mais capacidade organizativa podem resultar em relegar comunidades marcadas pela grande vulnerabilidade social e precária capacidade de organização política a um segundo plano, reeditando os problemas indicados por Boschi (1999) quanto às práticas participativas de gestão de políticas públicas.

Dentre as organizações integrantes da CEM, uma é escolhida para exercer o papel de Unidade Executora Local (UEL), desde que atenda critérios de formalização (registro jurídico

com pelos menos dois anos de existência), competência (experiência na construção de cisternas), legitimidade (representar produtores rurais da região) e desenvolver uma postura apartidária (não ter políticos eleitos em seus quadros diretores). Percebe-se que o atendimento a esses critérios resulta na exclusão de uma série de organizações ou movimentos que possuem vínculos com as comunidades de base, mas não apresentam a formalização e competência requeridas. O programa também atribui às CEMs o papel de construir parcerias com prefeituras e mesmo com empresários locais, visando à obtenção de recursos para a construção de cisternas, tendo como parâmetro ideal de colaboração a duplicação do número de cisternas viabilizadas por recursos federais através dos parceiros.

A busca de articulações colaborativas com atores governamentais locais leva o programa a se aproximar das lideranças políticas nos cargos de poder municipal. Mas, ao mesmo tempo em que se busca essa aproximação, a preocupação em não desenvolver vínculos claros e evidentes com partidos políticos se apresenta como uma tônica não apenas nas UELs, mas em toda a estrutura de gestão do P1MC, segundo pode-se depreender dos documentos analisados e dos relatos dos entrevistados em diferentes níveis de governança do programa. Esse é outro desafio encontrado pela ASA na implementação do programa, visto que seu histórico de lutas sociais no semi-árido muitas das vezes esteve associado às disputas políticas, sobretudo no embate com atores que reproduzem práticas político-partidárias tradicionais na região. Em vários municípios da região, são justamente os opositores políticos de vários movimentos e organizações da sociedade civil vinculadas à ASA que se encontram no poder, dificultando a construção de parcerias na ponta executora dos projetos, ou seja, no contexto das relações sociopolíticas locais.

Dentre as atividades desenvolvidas pela Unidade Gestora Local, encontram-se o cadastramento de famílias e pedreiros, a seleção dos beneficiários, a mobilização e treinamento dos envolvidos nas atividades, o monitoramento e avaliação das ações, inclusive quanto a compra de materiais e a prestação de contas para as instâncias superiores do P1MC e para as comunidades. Os critérios adotados pelo programa para escolha das famílias que receberão as cisternas envolvem a presença de chefia feminina no núcleo familiar, a existência de crianças de zero a seis anos e em idade escolar, e a presença de pessoas com deficiência (PCD) e de idosos nos lares. Essas são atividades passíveis de polêmica e disputas junto às localidades, pois envolvem a inclusão e exclusão de determinados públicos. Por isso também, a referência a não orientação partidária se faria tão incisiva e necessária.

A ação dos órgãos de fiscalização governamentais se pauta não só sobre a adequação técnica das atividades construtivas e a correção nos processos de gerenciamento de recursos

financeiros, mas também sobre a justa distribuição das cisternas entre as famílias. O relacionamento com o público beneficiado, ou seja, as famílias que recebem as cisternas em suas casas, é marcado pela tentativa de construção de instâncias participativas e de engajamento dos cidadãos na gestão do projeto. A decisão sobre a alocação das cisternas para determinados beneficiários é tomada nos níveis mais baixos (locais) da estrutura de governança do P1MC. Além disso, são exigidas contrapartidas dos beneficiários na construção das cisternas, através da escavação e fornecimento de areia e água para a construção. Esse tipo de abordagem do público beneficiário parece se basear não apenas no desejo de construção de uma nova cultura política, mas também de estabelecer respostas às críticas quanto ao suposto assistencialismo de programas sociais de repasse de recursos à famílias em situação de vulnerabilidade social implementados pelo governo federal, encontradas com recorrência entre as classes de alta e média renda no Brasil contemporâneo.

Nos últimos anos, a mídia brasileira tem destacado uma série de inconsistências na implementação de programas federais de distribuição de benefícios sociais, tendo como foco maior o Bolsa Família, acusado de permitir o favorecimento de públicos não necessariamente merecedores desse auxílio governamental. Isso serve para construir um pano de fundo nas relações sociais em torno do P1MC, tornando o papel da UEL mais delicado e complexo de ser exercido no nível local, visto que um grande risco do programa é sua associação à troca de favores para determinadas famílias e a construção de visibilidade pública favorável para determinados políticos com trajetória associada à ASA. Caso isso aconteça, se reproduziria dentro do programa a própria cultura política clientelista que se tenta combater no acesso à água.

No âmbito de cada comunidade atendida dentro dos municípios, constitui-se uma comissão comunitária, também composta por três pessoas, tendo no mínimo uma mulher em seus quadros. Essa comissão é estimulada pela P1MC a constituir um fundo solidário, gerido de forma independente pelos seus membros e constituído em termos bastante informais, cujo objetivo é gerar recursos para a construção de novas cisternas e melhorias nas casas das famílias. Essa prática, quando estabelecida nas comunidades, incorre no pagamento mensal de contribuições ao fundo. Conforme relato de vários entrevistados e observação em loco na cidade de Serrinha na Bahia, várias famílias e membros das comunidades beneficiadas acabam por desenvolver a visão de que estão pagando pelas cisternas, distanciando-se da perspectiva de construção solidária de acesso a recursos financeiros entre os membros da comunidade. Nesse ponto, manifestam-se as dificuldades de construção da participação popular em realidades locais, sobretudo quando co-existem situações de exclusão social

pronunciada com uma cultura política historicamente marcada pelo clientelismo e assistencialismo.

A região de Feira de Santana na Bahia foi indicada pelos articuladores globais da Parceria Tri-Setorial como um dos casos nos quais o P1MC mais conseguiu avançar e tem obtido melhores resultados. Essa área é caracterizada historicamente pela presença de grupos partidários associados ao chamado Carlismo, designação comumente usada para referenciar à adesão ao projeto político e ao modus operandi do ex-governador bahiano, Antônio Carlos Magalhães, e também para presença de vários movimentos sociais vinculados à organização de comunidades de base, sobretudo de trabalhadores rurais. Nesse cenário, convivem práticas políticas tradicionais associadas ao Carlismo e organizações e articulações sociais que buscam promover a inclusão política e social de grupos economicamente desfavorecidos, cujo apelo retórico reside na promoção da participação popular e no empoderamento das comunidades locais. Pode-se afirmar que a área de influência de Feira de Santana destaca-se em relação a outras regiões do semi-árido brasileiro pela forte presença de capital social, nos moldes que o problematizam Putnam et al (1996), devido à presença e atuação de longa data de associações de mulheres trabalhadoras rurais e pequenos agricultores, sindicados e movimentos de base.

Feira de Santana é uma cidade de médio porte, que ocupa o papel de pólo econômico e político da região e localiza-se numa área de transição entre a geografia típica da zona da mata litorânea e o semi-árido. Nesse município, sedia-se o Movimento de Organização Comunitária (MOC), uma OSC relevante na estrutura da ASA e que desempenha também papel chave na operacionalização do P1MC na região. Fato que reforça essa constatação é a presença de um dos líderes do MOC na cúpula da Articulação no Semi-Árido Brasileiro. Além da coleta de dados em Feira de Santana, a equipe de investigação visitou a cidade de Serrinha, na busca de maior aproximação com a ponta operacional do programa. Trata-se de uma cidade de pequeno porte, na qual o clima e vegetação do semi-árido é mais evidente, e que gravita na área de influência de Feira de Santana. Nessa dimensão, mais próxima das comunidades atendidas pelo programa, foram entrevistados indivíduos vinculados formalmente ou informalmente à Associação dos Pequenos Agricultores Rurais do Estado da Bahia (APAEB) em Serrinha.

Os vínculos entre o MOC e a APAEB são bastante intensos, sobretudo porque já atuavam em articulação antes do P1MC e pelo fato da operacionalização do programa acontecer através da descentralização de atividades para associações como essa em diferentes cidades do semi-árido brasileiro. As duas organizações desempenham, respectivamente, os papéis de UGM e UEL dentro da estrutura do programa. Além disso, a organização atua na

ponta operacional de outras iniciativas do governo federal, como por exemplo, o Programa Nacional de Agricultura Familiar (PRONAF).

Pela coleta de dados em campo, percebe que o MOC se vale de sua articulação com organizações de menor porte, mas que são independentes juridicamente dele, as quais recebem apoio operacional e financeiro da instituição para implementação do P1MC. Essa estratégia garante mais flexibilidade ao MOC, evitando estruturas organizacionais mais complexas e de grande porte, mas ao mesmo tempo impõe maiores desafios na coordenação de atividades e manutenção de uma certa coerência de operação. Esse alinhamento parece ser garantido pelo alinhamento ideológico e a trajetória de lutas sociais compartilhadas entre o MOC e a APAEB de Serrinha. Conforme depoimento de entrevistados de outras cidades, o mesmo se observa em outros municípios da região de Feira de Santana. A figura abaixo faz uma representação das interações entre atores em torno do P1MC, tanto no âmbito de sua articulação global, quanto na realidade local pesquisada.