Porter’ın Kümelenme Yaklaşımı

O início dos anos 1990 fora marcado pelo discurso insistente da comunidade internacional, expressamente o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a UNESCO e o UNICEF acerca da promoção de direitos e a proteção de crianças e adolescentes como critérios para o desenvolvimento econômico e social de um país. Assim, o acesso à educação, à alimentação, à moradia dentre outros, foram postos na ordem do dia como desafios históricos a serem superados, também, pelo Brasil.12

No campo da saúde não fora diferente. A Declaração de Alma-Ata (1978) e a Carta de Ottawa (1986) preconizaram a relevância da saúde como um direito humano que devia ser assegurado pelo Estado a todos e, por conseguinte, a construção cidadã dos sujeitos de direito na promoção da saúde, apropriando-se coletivamente do direito à saúde. De acordo com o último documento:

Promoção da saúde é o nome dado ao processo de capacitação da comunidade para atuar na melhoria de sua qualidade de vida e saúde, incluindo uma maior participação no controle deste processo. Para atingir um estado de completo bem-estar físico, mental e social os indivíduos e grupos devem saber identificar aspirações, satisfazer necessidades e modificar favoravelmente o meio ambiente. A saúde deve ser vista como um recurso para a vida, e não como objetivo de viver. Nesse sentido, a saúde é um conceito positivo, que enfatiza os recursos sociais e pessoais, bem como as capacidades físicas. Assim, a promoção da saúde não é responsabilidade exclusiva do setor saúde, e vai para além de um estilo de vida saudável, na direção de um bem-estar global. (BRASIL. MS, 2002, p.19).

É sob essa concepção de promoção de saúde, enquanto processo de participação coletiva que discutimos a relevância do Conselho Tutelar no cenário de proteção da criança e do adolescente e de promoção dos direitos.

A institucionalidade do Conselho Tutelar no território da cidade reforça o caráter participativo da sociedade civil, compreendida, segundo Antonio Gramsci (1999), como arena para onde convergem os mais árduos combates acerca das mais variadas demandas ou interesses. Arena essa que é marcada, no caso das crianças e adolescentes, por uma herança histórica hierárquica, repressiva, disciplinar, conservadora e adultocentrada.

12 _{Desafios esses que se ampliaram a partir dos debates em torno dos Objetivos do Milênio e o comprometimento} dos países-membros da ONU em concretizá-los. Mais informações em <http://www.un.org/millenniumgoals/>.

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Dito de outro modo: a defesa, a conquista e a manutenção de direitos, em especial de crianças e adolescentes, exige instituir outras formas de organização para as disputas ideológico-políticas no campo da promoção de direitos, prevenção e proteção às violências contra esse segmento populacional. Para tanto, é que se institui o Conselho Tutelar.

De acordo com os preceitos do ECA, o Conselho Tutelar é instituído por Lei Municipal. No entanto, seu caráter instituinte é complexo: se por um lado, se origina da vontade do Poder Executivo, ainda que esteja expresso no ECA dos Arts. 131 a 140, por outro, tem sua gênese fundada na correlação de forças que emanam da sociedade relativa à proteção infanto-juvenil. Ou seja, a instituição de um orgão da sociedade civil, como o Conselho Tutelar, por parte do Poder Executivo, pode revelar muitos aspectos contraditórios do faze àpolíti a .

O Conselho Tutelar guarda em si três prerrogativas fundantes, de acordo com o artigo 131 do ECA:

O Conselho Tutelar é um órgão permanente e autônomo, não-jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente, definidos nesta Lei. (Grifos nossos)

Enquanto orgão permanente, o Conselho é criado por Lei Municipal e integrado com outras instituições nacionais, como o Conselho Nacional de Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA). A ação desenvolvida pelo Conselho Tutelar deve ser contínua e ininterrupta; uma vez criado não desaparece, apenas renovam-se os seus membros. E está integrado ao Poder Executivo Municipal, que o institui, conforme o artigo 134.

A autonomia do Conselho se refere à dispensa de autorização de qualquer outra instituição para fazer cumprir os direitos da criança e do adolescente. Suas funções são independentes, mas o CT deve atuar em rede com outras instituições públicas, com a comunidade e com as pessoas.

Por fim, o Conselho não é um orgão jurisdicional, ou seja, não integra o poder judiciário. Ao contrário do que muitos pensam, não pode julgar e nem punir ninguém, e tampouco, tem poder de polícia. Pode fiscalizar, apurar fatos e encaminhá-los ao Ministério Público.

Como o ECA afirma no artigo 135, o Conselheiro Tutelar exerce um serviço público relevante, sendo composto por servidores comissionados, não subordinados ao prefeito e nem empregados pela prefeitura, têm mandato fixo de 03 anos e devem seguir um

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Regimento Interno, criado com a participação dos conselheiros e membros do Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA). Além disso, o Conselho Tutelar é vinculado administrativamente à Prefeitura Municipal (sem subordinação) e deve cooperar com as Secretarias, Departamentos e Programas da Prefeitura voltados à criança e ao adolescente. A instalação física e a manutenção da infra-estrutura do Conselho Tutelar são de responsabilidade do Poder Executivo.

O Conselho Tutelar está submetido ao controle institucional. Entidades como o CMDCA, o Sistema de Justiça, as organizações filantrópicas que atendem as muitas demandas do segmento e os cidadãos se pautam pelo zelo aos direitos das crianças e dos adolescentes da comunidade que elegeu os membros do Conselho. De antemão, se observa que o controle social, como exposto acima, permite ao Conselho Tutelar redirecionar suas ações face à caracterização das violências a que está submetido o público atendido. Caracterização essa que pode provir, inclusive, desses sujeitos sociais com base nas ações que desenvolvem, coletiva ou isoladamente. Adiante ampliaremos esse tema.

É o CMDCA que gerencia todo o processo de seleção e de eleição dos conselheiros tutelares, fiscalizado pelo Ministério Público. O CMDCA se converte em uma importante força política da sociedade civil frente aos imperativos do poder público, pois sua composição é de membros dos setores governamentais, das instituições do terceiro setor e usuários dos serviços.

Em geral, deve ser composto por 05 conselheiros tutelares titulares e 05 suplentes que substituirão os membros em caso de necessidade. Na inexistência de suplentes, o CMDCA deve conduzir o processo de escolha. O processo de escolha dos membros se dá por voto direto, secreto e facultativo de toda comunidade com idade superior a 16 anos. No entanto, a permanência do indivíduo como Conselheiro estará atrelada à sua conduta moral e ética frente à comunidade que o elegeu.

Art. 12. O Conselheiro Tutelar, na forma da lei municipal e a qualquer tempo, pode ter seu mandato suspenso ou cassado, no caso de descumprimento de suas atribuições, prática de atos ilícitos ou conduta incompatível com a confiança outorgada pela comunidade (BRASIL. CONANDA, Resolução 75, 2001).

A mesma Resolução 75 assevera que os candidatos devem ter idoneidade moral, serem maiores de idade e ter residência fixa no município, bem como cumprir os requisitos

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exigidos pelo município, previamente estabelecidos. Ao término do mandato o conselheiro pode ser reeleito apenas uma vez, participando normalmente do processo de eleição.

A Resolução 75 também fixa os parâmetros para a criação dos Conselhos, observando-se, para tanto, o disposto no artigo 131 do ECA que, em síntese, estabelece sua iss oà deà zela à peloà u p i e toà dosà di eitosà daà ia çaà eà doà adoles e te ,à poisà o oà reza o artigo 132 e o artigo 2 da Resolução 75, todo município brasileiro deve instaurar e fazer funcionar em seu território um Conselho Tutelar. Deste modo, a relevância do trabalho do Conselho para a defesa dos direitos das crianças e dos adolescentes reside na obrigatoriedade de um trabalho ativo, constante. Complementarmente, dentre as ações do Conselho está a disposta no artigo 7 da Resolução 75.

Art. 7. É atribuição do Conselho Tutelar, [...] ao tomar conhecimento de fatos que caracterizem ameaça e/ou violação dos direitos da criança e do adolescente, adotar os procedimentos legais cabíveis e, se for o caso, aplicar as medidas de proteção previstas na legislação.

As funções legais do conselheiro tutelar são sintetizadas no quadro abaixo.

O que faz O que não faz e o que não é

Atende queixas, reclamações, reivindicações e solicitações feitas pelas crianças, adolescentes, famílias, comunidades e cidadãos.

Não é uma entidade de atendimento direto (abrigo, internato etc.).

Exerce as funções de escutar, orientar,

aconselhar, encaminhar e acompanhar os fatos.

Não assiste diretamente às crianças, aos adolescentes e às suas famílias.

Aplica as medidas protetivas pertinentes a cada fato.

Não presta diretamente os serviços necessários à efetivação dos direitos da criança e do adolescente.

Faz requisições de serviços necessários à efetivação do atendimento adequado de cada

situação. _{Não substitui as funções dos programas de}

atendimento à criança e ao adolescente. Contribui para o planejamento e a formulação

de políticas e planos municipais de

atendimento à criança, ao adolescente e às suas famílias.

Quadro 3 – Funções Legais do Conselheiro Tutelar

Fonte: Pró-Menino, s./d. <http://www.promenino.org.br/TabId/77/ConteudoId/08b449e7-d665- 4dd0-ae0c-178cae96baa2/Default.aspx>

Diante do exposto, faz-se necessário ao conselheiro conhecer os programas previstos no ECA para a proteção de crianças e adolescentes, bem como as instituições sociais que integram a rede local de atenção para o encaminhamento das demandas

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relacionadas às violações de direitos. Nesse sentido, observamos a existência de uma hierarquia relacional, mas que apresenta uma organização reticular, dada pela própria redação do ECA que prevê a intersetorialidade nas ações de defesa dos direitos. Assim,

§ 1º As decisões do Conselho Tutelar somente poderão ser revistas por autoridade judiciária mediante provocação da parte interessada ou do agente do Ministério Público.

§ 2º A autoridade do Conselho Tutelar para aplicar medidas de proteção deve ser entendida como a função de tomar providências, em nome da sociedade e fundada no ordenamento jurídico, para que cesse a ameaça ou violação dos direitos da criança e do adolescente. (BRASIL. CONANDA, Resolução 75, 2001)

Este é o mecanismo fundante da atuação dos Conselhos Tutelares dos Direitos das Crianças e Adolescentes no Brasil. Os mesmos recebem as comunicações dos fatos provenientes da comunidade, anônimas ou não, ou por busca espontânea das próprias pessoas para o atendimento da criança ou do adolescente. A partir de então, o conselheiro dispõe dos recursos cabíveis em cada caso (telefone, carro para deslocamento, ofícios) e realizará os encaminhamentos para as instituições e/ou serviços de apoio, que protejam a vida e promovam os direitos desse segmento.

No debate acerca da prevenção da violência e a promoção dos direitos das crianças e adolescentes, urge compreendermos a dinâmica do Conselho Tutelar no interior de uma sociedade estruturalmente violenta.

Cabe ressaltar que nem todos os municípios brasileiros possuem os Conselhos Tutelares ou ainda, se os têm, não estão aparelhados para acolherem as demandas e realizar os encaminhamentos que lhes são exigidos, ou mesmo, falta aos conselheiros a capacitação necessária para o trato com as demandas do segmento. Em pesquisa realizada por um conjunto de organizações não-governamentais intitulada Conhecendo a realidade dos Conselhos (FISCHER, 2007) foi traçado um amplo perfil dos CMDCA´s e dos Conselhos Tutelares no Brasil e a realidade não é animadora: muitos Conselhos de Direitos foram criados em 1992 e as várias LeisàMu i ipaisài stituí a à oàpapel àoàCo selhoàTutela ,àpo ,àde oraram cerca de 5 anos para funcionar (caso da média na Região Norte). De acordo com o relatório:

Há mais de 680 municípios brasileiros desprovidos de Conselhos Tutelares, no Brasil. Dos que existem, pelo menos 4% estão inativos. E o ritmo de criação de novos CTs não indica que essa carência venha a ser totalmente suprida dentro dos próximos dois anos. A existência de, no mínimo, um Conselho Tutelar por município é uma determinação da lei. A implementação de

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Conselhos em municípios ainda desprovidos deles é apenas o primeiro passo para que o Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente penetre nas localidades mais desprivilegiadas do país. (FISCHER, 2007, p.170)

De acordo com o Relatório, observamos que a cidadania ativa esbarra nos limites estruturais dos muitos municípios pesquisados. A doutrina da proteção integral, por sua vez, se defronta com a legalidade burocrático-normativa e com as representações sociais acerca da criança e do adolescente. Logo, além dos desafios estruturais (econômicos e políticos), o Conselho Tutelar, em parceria com o Conselho de Direitos e demais organizações que zelam pelos direitos do público infanto-juvenil, deve superar o desafio cultural.

Esse desafio cultural pode vir a ser superado na medida em que demais sujeitos coletivos e/ou individuais se interem dos debates, das propostas, das ideias, enfim, da construção da política de atendimento e proteção à criança e ao adolescente. Dentre esses sujeitos estão: associações de moradores, entidades assistenciais, lideranças políticas, religiosas e empresariais, pais, educadores, movimentos comunitários e todos aqueles dispostos a contribuir na construção da doutrina da proteção integral.

Como fora dito, o ECA é resultado de um efervescente processo sócio-político e cultural no seio da sociedade brasileira que, como toda sociedade capitalista e liberal, o p ee deà ueà oàt a alhoà à si i oàdeà p og esso à u aà ezà ueà aà o de à doàdiaà à aà reprodução da sobrevivência humana. Urge, portanto, uma ruptura com o paradigma da situaç oài egula àeàaà o st uç oàdeàu aà o p ee s oàdeà ueàasà ia çasàeàosàadoles e tesà deveriam ser protegidas, não apenas pelo Estado – com fora até então – mas, pela sociedade e pela família. É aqui, quando se trata da sociedade, que se localiza o Conselho Tutelar.

Em outras palavras, o ECA avança duplamente: ao colocar em xeque tanto o uso do te oà e o àaoàlo goàdaàhist iaàeàsuaà a gaàestig atiza te,à ua toàaà oç oàdeà e o àe à situaç oà i egula ,à eto a doà asà o diç esà o aisà dasà fa íliasà po res. O ECA insere, po ta to,à so eà a asà aà o epç oà deà sujeitosà deà di eitos .à Po ,à aà supe aç oà daà di oto iaà e o à e susà ia çaàeàadoles e teàs àseà fa àse ti à asài i iati asàdi igidasàaoà público infanto-juvenil com a devida fiscalização da sociedade, cujo empenho se dirige à supe aç oàdaàpe haàdeà e o àeàdaà ultu aàassiste ialàso eàasàfa íliasà desest utu adas .à (RIZZINI, 1993; MIOTO, 2010a).

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6.2 ORGANIZAÇÃO, FUNCIONAMENTO E ATRIBUIÇÕES DO CONSELHO TUTELAR DE