Plan-Bütçe ĠliĢkisi ve Ġç Denetimin Rolü

Kamu harcamaları, yukarıda belirttiğimiz üzere ekonomide çok önemli etki ve iĢlevlere sahiptir. Kamu harcamalarının büyük bir kısmını oluĢturan bütçe harcamalarının, ekonomik ve makro istikrar fonksiyonunu baĢarı ile yerine getirebilmesi için ekonomi üzerindeki etkilerinin gözetilerek alternatif kullanımlar arasından amaca en uygun kaynak dağılımını gerçekleĢtirmesi gerekmektedir. Bu temel düĢünceye dayanan arayıĢlar, siyasi faktörlere sıkı sıkıya bağlı bulunan bütçesel kararları, harcama programlarının etkinlik ve verimlilik kriterlerine göre değerlendirildiği kararlarla değiĢtirmeyi amaçlamıĢtır. Devletin toplumsal ihtiyaçları karĢılamada, en uygun kaynak dağılımını sağlamak amacıyla kamu kaynaklarını etkin ve verimli kullanabilmesi için çeĢitli araçlara ihtiyacı vardır.

Bu araçlar plan ve bütçedir.¹⁷⁰

Plan ve bütçe iliĢkisinin açıklanmasından önce; plan, bütçe, kamu harcamalarında etkinlik, verimlilik ve ekonomiklik kavramları açıklanacaktır.

169 Kalaycı, a.g.m., s.155.

170 İbrahim Attila Acar ve Elif Ayşe Şahin, “Plan-Bütçe İlişkisi Açısından İç Denetim”, Maliye Dergisi, Sayı 156, Ocak-Haziran 2009, s.86.

Plan; idarenin hedeflerini, hedeflerdeki değiĢimleri saptamada, hedeflere ayrılacak kaynakları bulma, kullanma ve tahsis etmede önemli bir karar verme aracıdır.¹⁷¹

Bütçe; planın finansmanının vazgeçilmez bir aracıdır. Buna göre bütçeleme, planların öngördüğü harcama programlarının, bütçe formlarına ve kurallarına dönüĢtürülmesi ve bir anlamda kuruĢlandırılmasıdır. BaĢka bir ifadeyle; bütçeleme ile kamu kesiminin amaç ve hedefleri sayısallaĢtırılmakta ve sahip olduğu kaynaklar bu alanlara tahsis edilmektedir. Söz konusu amaç ve hedefler ise plan dokümanlarında yer almaktadır.¹⁷²

Ekonomiklik; kurumun hedefleri doğrultusunda, kaynakların en düĢük maliyetle elde edilmesi anlamına gelir. Ekonomiklik doğru kaynakların, doğru maliyet ve doğru miktar artıĢı ile doğru yerlerden sağlanması olarak da ifade edilebilir. Bir kurum, kuruluĢ veya proje baĢlıca dört kaynak kullanır;

insan, para, malzeme ve ekipmanlar. ĠĢlemlerin ekonomikliği, kurumun amaçlarını da göz önünde bulundurarak, kaynakların uygun miktarda, uygun zamanda, uygun yerde ve uygun maliyetle elde edilmesi ve kullanılması anlamına gelmektedir. Ekonomiklik en ucuz anlamına gelmez. Çünkü bir yandan verimlilik, öte yandan etkinlik kavramı ile iliĢkilidir. Her bir faaliyet açısından ekonomikliğin ve tasarrufun sağlanması ancak bu yolla mümkün hale gelir.¹⁷³

Verimlilik; belli bir girdi ile maksimum çıktı elde etmek veya belli bir çıktıyı minimum girdi ile elde etmek anlamına gelir. Kalite verimlilik açısından da önemlidir. Verimlilik artıĢı kalitenin düĢmesine neden olmamalıdır.¹⁷⁴

Etkinlik; etkenlik olarak da ifade edilebilmektedir. Amaç ve hedeflerin gerçekleĢtirilmesini ifade eder. Etkinlik görüĢü kamusal hizmetlerin, program veya projelerin hedeflerinin veya sonuçlarının ölçülebilir olduğu varsayımına

171 Acar, Şahin, a.g.m., s.85

172 Acar, Şahin, a.g.m., s.85

173 Ekrem Candan, Türk Bütçe Sisteminde Performans Denetimi, Ankara, Ümit Ofset Matbaacılık, 2007, s.75-76.

174 Candan, a.g.e., 2007, s.76-77.

dayanır. Aksi takdirde objektif bir ölçüm ve değerlendirme yapılması mümkün olmaz.¹⁷⁵

Ekonomiklik-Tutumluluk-Etkinlik ĠliĢkisi; verimlilik ekonomiklikten, etkinlik de verimlilikten daha geniĢ bir kavramdır. Verimlilik, ancak girdi maliyetlerinin ve çıktı değerlerinin para cinsinden ölçülebildiği durumlarda söz konusu olur. Ne var ki kamu kesiminde üretilen bazı mal ve hizmetlerin özellikle parasal değerlerle ifade edilmesi her zaman mümkün olmamaktadır.

Verimliliğin ölçülemediği bu durumlarda, kamu için; etkinlik unsuru ön plana çıkmaktadır. Verimlilik hangi girdilerle, hangi çıktılara ulaĢıldığını incelerken, etkinlik hangi sonuçlarla, hangi amaçlara ulaĢıldığını inceler. Verimlilik, sadece kamu hizmetlerinin niceliksel birimler cinsinden ölçülebilir olduğu yerlerde kullanılırken, etkinlik bütün kamu hizmetleri için söz konusu olabilir.

Çünkü etkinlik, çıktıları mümkün olan ekonomik ve siyasal bütün yollardan azamileĢtirmek iken, verimlilik etkinliğin öğelerinden sadece birisidir. Bu açıdan kamu yönetiminde verimlilik sorunu, temel etkinlik sorunu ile iliĢkilendirilmelidir. Bir kurumun verimlilik, etkinlik ve ekonomiklik yönleri birbiri ile yakından iliĢkili olup, genellikle birbirlerini dengeleyici unsurlar olarak öne çıkmaktadır. Örneğin, bir postanenin ekonomiliği, mektupların sadece haftada bir kez dağıtılmasıyla artırılabilir. Fakat bu durum, kuruluĢun etkinliğini ortadan kaldıracaktır. Bu yüzden ekonomiklik ve etkinlik arasında bir denge gözetilmesi zorunludur.¹⁷⁶

Plan-bütçe ĠliĢkisi; bu iki kavramın karĢılıklı etkileĢimine dayanmaktadır. Plan-bütçe iliĢkisinin söz konusu karĢılıklı etkileĢiminin iki önemli boyutu bulunmaktadır. Öncelikli ihtiyaçlara uygun olarak iyi hazırlanmıĢ bir plan, bütçe hazırlama sürecine önemli bir destek sağlamaktadır. Plan-bütçe iliĢkisinin diğer önemli boyutu, bütçenin kendi baĢına planlama faaliyeti olmasıdır. Buna göre pek çok açıdan bütçe hazırlama faaliyeti, planlama süreci ile benzerlik gösterir. Bilindiği gibi, gelecek, ihtiyaçların tanımlanması ve önceliklendirilmesini gerektirmekte ve bu tanımlanmıĢ faaliyetlerin tahmini gelir ve maliyetleri bütçe aracılığıyla ifade

175 Candan, a.g.e., 2007, s.78.

176 Candan, a.g.e., 2007, s.79-80.

edilmektedir. II. Dünya SavaĢı‟ndan sonra planlama faaliyeti geliĢmiĢ ülkelerde, ekonomik istikrarın temini, geliĢmekte olan ülkelerde ise ekonomik kalkınmanın sağlanması ve takip edilmesi için yol gösterici bir araç olarak ele alınmıĢ ve bütçe teknikleri de bu ihtiyaca uygun olarak geliĢim göstermiĢtir.

Ancak bununla birlikte kamu hizmetlerinin kalitesinin artırılmasına yönelik, giderek baskın hale gelen vatandaĢ talepleri, plan-bütçe iliĢkisinin kurulmasında bu hususun da takip edilmesini gerektirmektedir.¹⁷⁷

Plan-bütçe iliĢkisinin kurulmasında etkili olabilecek faktörlerden biri de iç denetimdir. Bütçelerden beklenen, kamusal hizmet üreten kurumların kendilerine tahsis edilen belirli kaynaklarla, arzu edilen planlanan sonuçlara ulaĢılmasıdır. Plan-bütçe iliĢkisinin kurulmasında öncelikle, kurumsal performans hedeflerinin planlanması gelmektedir. Performansın bu Ģekilde planlanmasından, günümüzde yönetimin niteliği, uygulama itibariyle stratejik yönetim, uygulamadaki adıyla “Stratejik Planlama” anlaĢılmaktadır. Stratejik planın hazırlanması aĢamasından sonra ise, ikinci aĢamayı stratejik planlama ile belirlenen performansın daha yakın vadeli dönemler itibariyle programlandırılması ve hedef-maliyet-kaynak yapısının tespit edilmesi oluĢturmaktadır. Bu sayede plan-bütçe iliĢkisi kurulmuĢ olacak ve sonuçta stratejik öncelikler doğrultusunda rasyonel bir temelle hazırlanan bütçelerin performans esaslı olarak değerlendirilmesi ve denetlenmesine zemin hazırlanması sağlanacaktır.¹⁷⁸

Denetim faaliyeti, planlanan hedeflere ulaĢılmasında kamu kaynağının sorumluluk ve etkin yönetim çerçevesinde kullanılıp kullanılmadığını değerlendirmeye tabi tutarak, kamu kuruluĢlarında hesap verilebilirliğin sağlanması, faaliyetlerin geliĢtirilmesi ve dıĢ paydaĢlara güvenin tesis edilmesi konusunda destek vermektedir. Kamu denetçilerinin kamunun kaynağının kullanılmasında çok çeĢitli rolleri bulunmaktadır. Gözetim rolüyle denetçiler; kamu kurumlarının planlanan faaliyetlere göre hizmette bulunup bulunulmadığını ele alır ve yolsuzlukları önlemeye odaklanır. Bununla birlikte kamu denetçileri, kamu program politika ve uygulamaları ile uygulama

177 Acar ve Şahin, a.g.m., s.87.

178 Acar ve Şahin, a.g.m., s.89.

sonuçlarını bağımsız bir değerlendirmeye tabi tutarak yeni kararlar alınmasında karar verici makamlara yardımcı olur. Öngörü oluĢturma rolüyle ise denetçiler, fırsat ve risklerin etkisini belirlemeye odaklanır. Denetçiler mali denetim, performans denetimi gibi denetim yöntemleri ile inceleme ve danıĢmanlık hizmeti sunarak bu rollerini yerine getirirler. Kamu denetçilerinin kamu kaynağının kullanılmasında üstlendikleri bu rollerin geniĢliği ve niteliği, denetim fonksiyonunun, pek çok ülkede kamu hizmeti sunumunda hükümet faaliyetlerinin ekonomik ve sosyal etkilerinin genellikle performans denetimi Ģeklinde ifade edilen daha geniĢ bir bakıĢ açısıyla geniĢlemesinde önemli rolü bulunmaktadır.¹⁷⁹

Ġç denetçiler, kurumun maddi varlıklarından maddi olmayan varlıklarına, gerek mali gerekse yönetimsel anlamda yapılan tüm faaliyetlerin değerlendirilmesinden, kurumda geçen bilgi akıĢının güvenilirliğini test etmeye kadar çok çeĢitli hayati görevler üstlenmiĢlerdir. Plan-bütçe iliĢkisinin kurulması açısından da gerekli görülen iç denetim faaliyetinin bu geniĢ rolü, iç denetimin güvence verme, danıĢmanlık ve kuruma değer katma fonksiyonu kapsamında değerlendirilen risk yönetimi, kurumsal yönetiĢim ve iç kontrol sistemlerinin iç denetçilerce yeterliliğinin ve etkinliğinin incelenmesini gerektirir. Öte yandan iç denetçiler, plan-bütçe iliĢkisini değerlendirmeye alarak kamu kuruluĢlarının hesap verebilir kurumlara dönüĢtürülmesine katkıda bulunmak üzere, denetim planlarında stratejik plan ve performans göstergelerinin denetimini düzenleyebilir.¹⁸⁰

Plan- bütçe iliĢkisinin sağlıklı bir Ģekilde yapılandırılması için;

 Stratejik planlama,

 Performans göstergelerinin belirlenmesi, plan ve programının hazırlanması,

 BütünleĢik bilgi sistemlerinin kurulması,

 Yönetim süreçlerinin geliĢtirilmesi,

 Bütçe süreci ile bütünleĢme, gerekmektedir.

179 Acar ve Şahin, a.g.m., s.92.

180 Acar ve Şahin, a.g.m., s.92-93.

Ġç denetim faaliyetinin fonksiyon ve görev kapsamı alanında olan bu çalıĢmaların baĢarılı bir Ģekilde yerine getirilmesi, halkın ödediği vergilerin yerli yerinde Ģeffaf ve hesabını kolayca verebilecek Ģekilde kullanılmasını sağlayacak bir yönetim anlayıĢının geliĢtirilmesine imkân verecektir. Böylece devlet, “kamusal etkinlik” hedefine ulaĢarak, iç denetim sistemi dolaylı olarak mali disiplinin sağlanmasına katkıda bulanacaktır.