A Caixa é o agente financeiro que gerencia e operacionaliza o programa, finaliza e valida o processo seletivo dos beneficiários. Ela realiza a contratação e representa a União nos municípios para assinatura dos contratos, bem como é a responsável por contratar as construtoras e fiscalizar as obras, já que o valor contratado é liberado mediante cumprimento das etapas da obra. A Caixa também é responsável pela finalização do processo de escolha dos beneficiários, tendo em vista que consulta os órgãos cadastrais (CADIN, BACEN e CADMUT)59 para finalizar o processo seletivo.
Segundo informações prestadas pelos representantes da Caixa no município, os gestores municipais foram convidados a participar de várias reuniões e de cursos sobre o PMCMV, realizados tanto em Brasília quanto em Juiz de Fora, e os que se interessaram assinaram um termo de adesão com a Caixa, que foi o caso de Viçosa.
O trabalho inicial se deu a partir da junção e atuação de diversos atores: da Caixa, do município (através de seus órgãos e agentes) e das construtoras, pois segundo informações fornecidas pela representante da Caixa “cada um possui uma função específica nessa contratação”. E só a partir do termo de adesão assinado pelo município de Viçosa é que o processo começou a deslanchar, como indica o depoimento seguinte:
“E partir daí, a gente começou a buscar os parceiros. E realmente, porque em Viçosa
existe uma dificuldade muito grande com relação a terreno, então a prefeitura não tinha terreno para doar. Porque algumas prefeituras fizeram uma parceria, elas doavam terreno e as construtoras construíam. Só que em Viçosa não tinha. Então a gente partiu do principio de que a própria construtora tinha que arrumar terreno e fazer toda infraestrutura e construir os imóveis.” (respondente 1 da Caixa)
Após a seleção de Viçosa pelo Ministério das Cidades para receber o programa, a Caixa fez a seleção das construtoras que atendiam aos requisitos gerais e convidou seus representantes para apresentá-los ao PMCMV. Na fala da representante da Caixa, a contratação só ocorreu depois que a CAIXA se certificou de que as construtoras satisfaziam todos os requisitos exigidos60 para dar legitimidade e segurança ao processo de contratação. Em Viçosa, privilegiou-se as construtoras locais, tendo em vista o compromisso de manutenção dos empreendimentos durante 5 anos após a entrega da obra. Apenas duas construtoras apresentaram os projetos arquitetônicos residenciais dos conjuntos e, após passarem pela análise de viabilidade realizada pela Caixa, foram contratadas.
59 Cadastro Informativo de Créditos não quitados do Setor Público Federal, Banco Central e Cadastro Nacional dos Mutuários, respectivamente.
60 É feita a análise da viabilidade do empreendimento, a análise da engenharia e do trabalho técnico social, bem com a análise econômica e jurídica da construtora.
Para o projeto final a ser apresentado à Caixa, exige-se o projeto técnico e documentos relacionados à construtora, bem como a aprovação do projeto pela prefeitura e seus órgãos. A partir daí, o projeto, encaminhado para Caixa, é analisado por uma equipe de engenharia, que pode pedir adequações, aprovar ou desaprovar total ou parcialmente. Nessa orientação, o projeto vai sendo refeito até ficar de acordo com as especificações do governo federal, sanando os eventuais problemas: “Existe toda uma regra, que o governo estipula e a Caixa tem que cumprir” (respondente 2, Caixa).
Segundo as respondentes da Caixa, no caso de Viçosa todos esses passos foram cumpridos. Para além de contratar com o município representando a União, de contratar com as construtoras e fiscalizar as etapas da obra para a liberação da verba, a Caixa também finaliza o processo de seleção dos beneficiários. As informações prestadas pelos candidatos na inscrição são enviadas à Caixa pelo Cadastro Único (CADÚNICO)61. Após a análise dos dados, a Caixa valida estas informações prestadas pelos candidatos junto a outros cadastros (CADIN, RAIS, FGTS, etc.)62e verifica se o candidato preenche os requisitos legais, para então encaminhar ao órgão responsável63 a relação dos candidatos aptos e dos que possuem informações incompatíveis, discriminando-as. Feito isso, é publicada, através do ente público organizador (no caso de Viçosa, o Departamento de Habitação e Urbanismo), a lista dos candidatos suscetíveis a serem beneficiados pelo programa. Segundo informações, da Caixa (2010), caso esse processo de aprovação dos candidatos não seja obedecido, os entes e entidades participantes não poderão contratar novos empreendimentos através do PMCMV, uma vez que tais requisitos servem não só para dar legitimidade e objetividade ao processo, bem como para contratar quem de fato se encaixa no perfil estipulado.
Dessa forma a Caixa apresenta-se como o agente responsável pelo programa no município, o que inclui desde a contratação com o próprio município, com a construtora e com o beneficiário. Entretanto, pode ser percebido que as ações da mesma são voltadas para fazer o programa “acontecer”, sem atentar-se para as questões sociais aos quais o município terá que se haver com elas, questões estas relacionadas com a localização, com a
61 Segundo dados do Ministério do Desenvolvimento Social, o Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (CADÚNICO) é um instrumento que identifica e caracteriza as famílias de baixa renda, entendidas como aquelas que têm renda mensal de até meio salário mínimo por pessoa ou renda mensal total de até três salários mínimos. Dados disponíveis em: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/cadastrounico. Acesso realizado em Janeiro de 2013.
62 Respectivamente Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal– CADIN; Relação Anual de Informações Sociais – RAIS, Cadastro de Participantes do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS.
pavimentação do acesso, com os serviços de saúde, creche, escolas, transporte público, dentre outros.
O que se pôde perceber, na prática, é que antes de finalizar a obra, a atuação da Caixa caracterizava-se por buscar sanar dúvidas, tanto dos moradores como dos funcionários do município envolvidos no processo, o que incluía mover o processo, com diligências sobre vários documentos e comprovantes dos beneficiários, organização de reuniões para esclarecimentos sobre o contrato, sobre o prazo de mudança, dos deveres e obrigações dos beneficiários, dentre outros. Após a entrega das casas, percebe-se que a Caixa finaliza sua ação e a partir desse momento é a realização do Trabalho Técnico Social (TTS) que irá dar suporte aos empreendimentos.
A função da Caixa, de fato, é legitimar o processo, entretanto pelo fato de estar a frente de toda a contratação tanto com o município, construtora e principalmente os beneficiários, acaba-se criando nestes a expectativa da responsabilização da Caixa pós- ocupação. O fato é que a contratação se deu entre os beneficiários e a Caixa, motivo pelo qual estes se recorrem àquela para verem seus problemas construtivos sanados e acabam se deparando com a omissão da Caixa nestes quesitos.
Essas percepções podem ser comprovadas por algumas situações vivenciadas em campo pela pesquisadora. Uma delas se deu após a entrega do conjunto BJC, em relação a três casas que tiveram ocupações anormais. Numa das edificações, o morador não se mudou e a casa foi depredada e invadida por terceiros, situação que permanece vigente até o momento de finalização da pesquisa. Em outra unidade do conjunto, os moradores saíram da casa por motivo de briga com vizinhos e a casa encontra-se também desocupada. Essa, porém, ainda não foi invadida, já que os vizinhos se ocupam de vigiá-la constantemente. Na terceira casa, os moradores foram afugentados por traficantes, deixando, inclusive, todos os móveis e pertences pessoais abandonados no imóvel. Nesse último caso, a casa não foi invadida por terceiros, mas foi toda depredada, se tornando um lugar de entulhos, acúmulo de lixo.
Nas três situações relatadas, a Caixa não apresentou uma solução, o que gera vários problemas para os moradores e, inclusive, para o Departamento de Habitação e Urbanismo, uma vez que, frequentemente, pessoas demandantes de habitação o procuram para ocupar a casa ou para reclamar dessa situação. A informação obtida junto à Caixa foi de que “os moradores anteriores já foram acionados judicialmente para resolverem a situação, já que o imóvel encontra-se sob a posse deles”. No entanto, não há uma solução prática eficiente, para evitar os problemas sociais decorrentes desses fatos, e ainda não há uma previsão do que
deveria ser feito para sanar essas irregularidades. Além da comprovação dos fatos pelo levantamento realizado, há também a percepção dos moradores sobre essa realidade:
“É difícil, porque eu acho que aqui deve ter umas quatro ou cinco casas
desocupadas. Aí você vê, a gente sempre sabe que tem uns precisando de morar. Mas eles fala que não pode, por exemplo, eu mandar uma pessoa correr atrás porque quem não veio já fez aquele contrato com a Caixa, entendeu? Mas mesmo assim. Eu acho que tinha que ter um jeito de passar isso pra quem precisa.” (Moradora 11 – BJC)
Outra situação ocorrida nesse mesmo conjunto e que revela a desresponsabilização da Caixa pós-contratação esteve relacionada a um evento natural, mais precisamente, uma forte chuva acompanhada por fortes rajadas de vento no município, após a entrega dos imóveis. Esse evento trouxe, como uma de suas consequências, o destelhamento de várias casas do conjunto. Assegurados pelo fato de que pagam o seguro, a Caixa foi procurada por moradores para resolver o problema. Os beneficiários foram então esclarecidos de que “se tratava de intempéries da natureza, eventos naturais, não acobertados pelo seguro”. Ainda que o seguro não cobrisse esse tipo de evento, o fato é que não foi feita nenhuma perícia técnica para ter um laudo demonstrando que os estragos foram, de fato, causados pela chuva. A alegação dos moradores para se justificarem de que se tratava de um mau gerenciamento da obra é que as telhas estavam “mal colocadas” e, com o vento, “elas voaram” e caíram, o que ocorreu em menos de um mês em que as casas haviam sido entregues aos moradores. O fato em questão, segundo os moradores, não era a chuva em si, mas a má colocação das telhas que redundou no ocorrido.
Sem o amparo da Caixa, os moradores atingidos pelo fenômeno tiveram que solucionar o problema do destelhamento das casas sozinhos. E para a Caixa, através de seus representantes, reivindicação dos moradores pelo conserto das casas pela construtora é tida como sendo uma expectativa pelo “assistencialismo”, conforme se pode observar na fala da Gerente da Caixa.
“Problema de vício de construção não. Teve um probleminha ou outro lá, mas não foi
causado pela construtora... Porque logo depois que o Coelhas foi entregue, teve aquela chuva de muito vento. Destelhou algumas casas. Só que isso é assim, o próprio programa ele tem um seguro. Se o prejuízo for acima de 600 reais o projeto cobre o prejuízo, existe seguro para cobrir isso. Abaixo disso é como se fosse uma franquia. A própria família arruma, organiza. E a gente percebe isso, por isso que é importante o projeto técnico social. Eliane, porque as pessoas tem essa coisa do assistencialismo. Eles tem um problema acha que alguém vai ter que ir lá resolver. No dia que fui lá, achei muito engraçado uma virou e falou assim: -Soltou minha telha. Eu perguntei: - Quebrou? - Não está solta só por cima.- Então por que a senhora não coloca no lugar? - Por que eu tenho que colocar? A construtora é que tem que colocar. Não é assim, é uma questão de bom senso. Então a gente percebe que as pessoas têm o habito de achar que os outros vão fazer.” (Respondente 1 – Caixa).
Numa outra situação relacionada às fechaduras dos imóveis, percebeu-se, igualmente, que o controle pela qualidade dos serviços prestados pela construtora (que legalmente está sob a responsabilidade da Caixa) não acontece. Conforme se constatou durante a pesquisa de campo, nos três conjuntos pesquisados, as fechaduras dos imóveis são padrão e a chave possui o mesmo segredo, consequentemente, a chave de uma casa abre a casa do outro, dentro de um mesmo conjunto. Essa situação relacionada à insegurança das casas, as colocam como alvo fácil de roubos e invasões. Entretanto, nenhuma providência foi tomada pela Caixa e os moradores que se preocuparam, tomaram as providências para trocar o segredo das portas. Por causa dessa situação, presenciou-se no dia da entrega das chaves no conjunto CSF moradores reclamando com as representantes da Caixa sobre tal situação, mas sem nenhum efeito.
Essas situações, brevemente relatadas, revelam a omissão da Caixa em relação à ação das construtoras nos conjuntos. Pode-se dizer que a Caixa se responsabiliza pelo empreendimento até o financiamento para o beneficiário, até a entrega da casa. Após essa fase, os moradores são assessorados pelo Trabalho Técnico Social (TTS), o que não garante que suas reivindicações serão atendidas. Ao mesmo tempo que é um apoio para o beneficiário é uma justificativa da Caixa para se omitirem, já que a ocupação passa a ser responsabilidade do TTS. Não há dúvidas de que a CAIXA cumpre um dos papéis ao qual ela se compromete – disponibilizar o PMCMV no município e financiar o imóvel para os moradores. A questão é que na visão dos beneficiários, como o contrato foi celebrado com a Caixa e foi ela a mediadora na maioria das reuniões, através de seus prepostos, eles associam a ela (a Caixa), a responsabilidade pelos vícios construtivos ocorridos nas casas. Algumas falas subsidiam essa realidade.
“Olha, tinha água vazando do forro da casa, eu fui e reclamei na Caixa aí eles
falaram assim que eu que tinha que arrumar. Porque quem tá morando na propriedade é que tinha que arrumar. Aí eu fiquei muito brava lá, eu fiquei muito nervosa. Aí você volta aqui tal dia pra você poder conversar com a mulher lá. Aí eu deixei pro lado e não voltei lá mais não. Aí meu irmão veio e arrumou pra mim.” (Moradora 26 – BJC)
“Tem as telhas, e a Caixa falou que não resolve porque foi desastre natural.”
(Moradora 13 – BJC)
O desenho do PMCMV “parece” estar ancorado em pilares para fazê-lo deslanchar, não só em termos quantitativos, mas em termos qualitativos, no sentido de possibilitar aos novos moradores “autonomia, protagonismo social e desenvolvimento”64
. É essa a imagem que o programa tenta transparecer, e é o que é constantemente veiculado, principalmente no
site oficial do programa na Caixa. Ou seja, não é só distribuição de casas, mas também empoderamento através do Trabalho Técnico Social. Assim, as ações previamente traçadas caracterizam-se por demonstrar que há a preocupação com o beneficiário como um todo. Entretanto na prática, essa assessoria não é tão completa e os beneficiários acabam por sentirem-se “abandonados”, já que não sabem a quer recorrer, uma vez que cada órgão os direcionam para o outro, a Caixa diz que é responsabilidade do Município, este diz que é da construtora, esta por sua vez se omite, e o TTS não consegue de fato emponderar os moradores para resolverem seus problemas construtivos.
Não menos importante, é necessário evidenciar que pelo fato do programa estar entrelaçado ao Programa Bolsa Família65, o índice de inadimplência é baixo, uma vez que a parcela é descontada diretamente na conta vinculada do morador. Ou seja, no momento da contratação, a Caixa se resguarda ao vincular os descontos das parcelas do contrato diretamente na conta benefício do contratante, seja Bolsa Família, seja aposentadoria, o que garante o pagamento mensal das parcelas, com pouco risco de inadimplência. Diz pouco risco de inadimplência porque 70% dos beneficiários do PMCMV são cadastrados no Bolsa Família, dessa forma, os meios de contratação subsidiam a garantia de adimplemento do contrato.
Por fim, observa-se que a Caixa tem atuado para dar publicidade às suas ações, para disponibilização e contratação do PMCMV nos municípios, bem como para “financiar” o imóvel para o beneficiário. Desse momento em diante, as responsabilidades devem ser assumidas pelo Município e pelos beneficiários, já que todo aparato técnico e social foi disponibilizado aos mesmos. O que se percebe é que para a Caixa, a existência do Trabalho Técnico Social pós-ocupatório, por si só, resolve os possíveis problemas que podem surgir, eximindo-se de ações mais pontuais no dia a dia dos beneficiários.
65 O Programa Bolsa Família (PBF) é um programa de transferência direta de renda que beneficia famílias em situação de pobreza e de extrema pobreza em todo o País, tem como foco de atuação os 16 milhões de brasileiros com renda familiar per capita inferior a R$ 70 mensais, e está baseada na garantia de renda, inclusão produtiva e no acesso aos serviços públicos. Dados disponíveis no site: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia.
4.2.2. O processo de contratação entre União e Municípios e entre empresas