Yasama sürecinin başlatılması yetkisi geleneksel olarak Parlamentolara verilmiş bir yetkidir488. Ancak günümüzde birçok devletin uygulamasında bu yetki genellikle hem yürütme organı hem de parlamento tarafından kullanılabilmektedir. Örneğin Fransa’da bu yetki Anayasa m. 39’a göre hem başbakan hem de parlamento üyeleri tarafından kullanılabilmektedir. Türkiye’de de söz konusu yetki Anayasamızın 88. maddesiyle hem Bakanlar Kuruluna hem de milletvekillerine verilmiştir. TBMM İçtüzüğü m. 73’de de Bakanlar Kuruluna verilen yasama girişimi başlatma yetkisinin Bakanlar Kurulu tarafından sunulacak kanun tasarıları ile kullanılacağı belirtilmiştir. 483 TSEBELIS/GARRETT, s. 14; SHACKLETON, s. 326. 484 CROMBEZ/STEUNENBERG/CORBETT, s. 365. 485 CORBETT/JACOBS/SHACKLETON, s. 208, CROMBEZ/STEUNENBERG/CORBETT, s. 374. 486 MAURER, s. 232. 487 MAURER, s. 230. 488 CUTHBERT, s. 4.
TBMM İçtüzüğü m. 74’de de tek bir milletvekilinin dahi meclise kanun teklifi sunarak yasama girişimi başlatma yetkisine sahip olduğu görülmektedir. TBMM bakımından uygulamada 22. dönemde (14.11.2002’den günümüze) Bakanlar Kurulu tarafından önerilen 1224 kanun tasarısından 689’u kanunlaşmasına karşılık parlamenterlerce önerilen 830 kanun teklifinden 187’si kanunlaşabilmiştir489. Dolayısıyla, uygulamada, yasama girişimi başlatma yetkisinin ulusal parlamentolar bakımından hâlen önemli yer tuttuğu söylenebilir.
Avrupa Birliğinde ise yasama sürecini başlatma yetkisi, kural olarak Komisyonun tekelindedir490. Bu durum göz önüne alındığında Avrupa Parlamentosu ile ulusal parlamentolar arasındaki en önemli fark yasama sürecini başlatma yetkisi açısından ortaya çıkmaktadır491. Avrupa Parlamentosunun yasama girişimini doğrudan başlatma yetkisi, doğrudan genel seçimlerin tüm üye devletlerde tek tip usule göre ya da tüm üye devletlerdeki ortak ilkeler uyarınca yapılması konusunda ATA m. 90/4’te ve üyelerinin statüsünün belirlenmesine ilişkin olarak ATA m. 90/5’te düzenlenen iki hükümle tanınmıştır. Kanımızca bu iki istisna özellikle kurumların özerkliği ilkesini yansıtmaktadır. Bu ilke, kurumların iç örgütlenmesini ve işleyişini belirleme bakımından, andlaşmada öngörülen sınırlar dâhilinde, diğer kurumlardan bağımsız hareket etmesini ifade etmektedir. Parlamento, Andlaşmanın belirttiğimiz maddeleri uyarınca her ne kadar, üyelerinin statüsünün belirlenmesi ve kendi üyelerinin seçiminde tüm üye devletlerde tek tip seçim sisteminin uygulanması konularında Konseyle birlikte hareket ederek düzenlemelere katılabilecekse de, en azından kendisine belirttiğimiz bu hususlar için yasama girişimini başlatma yetkisi verilmesi kurumların özerkliği ilkesiyle bağdaştırılabilir. Kurucu andlaşmaların akdedilmesinden bu yana varlığını koruyan ve bugün için ATA m. 208’de somut ifadesini bulan hükme göre Konsey, ortak amaçların gerçekleştirilmesi için gerekli gördüğü araştırmaları yapmasını ve bunu takiben uygun göreceği her türlü öneriyi sunmasını Komisyondan isteyebilecektir. Ancak unutulmaması gereken husus, yasama girişimi başlatma konusunda asıl yetkili kurumun Komisyon olduğudur.
489 11.07.2006 tarihi itibariyle geçerli bu verilere
<http://www.tbmm.gov.tr/develop/owa/kanun_tasarisi_sd.sorgu_baslangic> ve
<http://www.tbmm.gov.tr/develop/owa/kanun_teklifi_sd.sorgu_baslangic> adreslerinden ulaşılmıştır. 490 JONES, s. 88.
Her ne kadar Parlamento Avrupa Tek Senedinin kabulünden önceki görüşmelerde kendisine de yasama girişimi başlatma yetkisi verilmesini istemişse de, özellikle Komisyonun bu talebe şiddetle karşı çıkması sonucu, başarılı olamamıştır492. Maastricht Andlaşmasıyla ise Konseye verilen yetkiye eşdeğer bir yetki Parlamentoya da tanınmıştır. ATA m. 192/2’de yer alan düzenleme gereği, Parlamento, andlaşmanın uygulanması için bir Topluluk tasarrufunun yapılmasını gerekli gördüğü durumlarda, üye tamsayısının salt çoğunluğuyla hareket ederek, Komisyondan ilgili konuya ilişkin bir öneri sunmasını isteyebilmektedir. Ancak yine de Parlamentonun, klasik anlamda tüm parlamentoların sahip olduğu yasama tasarrufları için öneri verme yetkisine sahip olmaması dolayısıyla, sui generis bir parlamento olduğu ifade edilmektedir493. Ayrıca bu hükmün andlaşmalara girmesinden bu yana Parlamento yalnızca on bir kez Komisyonu bir öneri sunmaya davet etmiştir494.
§ 2. BÜTÇEYE İLİŞKİN YETKİLER I. Bütçeye İlişkin Yetkilerin Kazanılması A) Genel Olarak
Avrupa Birliği bütçesinin kabulü usulünde, Toplulukların kurulmasından itibaren gelişen süreçte bazı değişiklikler yapılmış ve her değişiklikle Parlamentonun konumu güçlendirilmiştir. Özellikle 1970’lerde akdedilen iki andlaşmayla Parlamento bütçe konusunda söz sahibi olabilmiştir495. Bugün için bütçenin kabulü usulü ATA m. 272’de düzenlenmiş olup, bu usulde karar alma konusunda yetki Parlamento ve Konsey arasında paylaşılmaktadır496.
AKÇT Andlaşması m. 78 ile Ortak Meclise bütçe konusunda oldukça sınırlı yetkiler verilmiştir. Bu maddeye göre Ortak Meclis yalnızca her kurum tarafından
492 DOUGLAS-SCOTT, s. 90.
493 BOZKURT/ÖZCAN/KÖKTAŞ, s. 60. 494 CORBETT/JACOBS/SHACKLETON, s. 231.
495 SCULLY R., “Democracy, Legitimacy and the European Parliament”, The State of the European Union, 2000 Vol. 5, s. 230.
hazırlanan idarî giderlere ilişkin tahmini bütçeyi ve Yüksek Otoritenin yıllık genel raporunu incelemekte, ancak konuyla ilgili herhangi bir karar alamamaktaydı.
Bunu takiben AET ve AAET Andlaşmalarının kabulü ile Avrupa Parlamenter Meclisine bütçe konusunda daha fazla yetki verilmiş ve Meclisin bütçenin hazırlanmasında yer alması öngörülmüştü. Ancak yine de bu katılım kendisine gönderilen bütçe taslağı üzerinde Konseye değişiklikler önermekten öteye gidemiyordu (AETA m. 203 ve AAETA m. 177). AKÇT Andlaşmasında olduğu gibi bu iki andlaşmada da Meclise hesapları inceleme yetkisi verilmiş (AETA m. 206 ve AAETA m. 180) ve bütçenin uygulanması konusunda Komisyonu ibra yetkisine sahip olan Konseyin, bu konuda vereceği karardan Meclisi de haberdar etmesi kararlaştırılmıştır497.