Misyon

Como já discutido no Capítulo 2, os principais constrangimentos à efetivação do pacto federativo nacional tem-se dado pelas contingências relativas à própria configuração histórica do federalismo no Brasil, que carrega uma ―tradição‖ de disputas intergovernamentais, mais que acordos cooperativos, fato que se agrava quando se trata do arranjo federalista fiscal nacional e no cumprimento das novas competências constitucionais atribuídas a cada ente federativo. A natureza desses constrangimentos e as perspectivas para sua superação têm sido ponto de atenção constante nos debates da nova PNDU.

Nas discussões sobre a PNDU destaca-se a grande preocupação com a criação de condições para ocorrência efetiva do pacto federativo nas políticas urbanas, propondo-se o enfrentamento de problemas como o desequilíbrio regional, a desarticulação entre os entes, e a desarranjo institucional que emperra os processos.

No documento referencial da PNDU, destaca-se a necessidade de uma ação intergovernamental cooperada e coordenada entre os entes federados, principalmente

66_{Uma conversa informal com um técnico (arquiteto) de uma prefeitura de cidade média do interior} paulista essa mesma situação de muitos recursos para obras locais serem liberadas pelo governo federal por meio de relações pessoais em visitas a Brasília.

na gestão metropolitana e na criação de novos municípios, e claro, nas definições de competências. Apesar dos avanços com o artigo 23 da CF, e das definições do Estatuto das Cidades, reconhece-se que em matéria de cooperação federativa para o desenvolvimento ainda há lacunas que precisam ser preenchidas. E isso implica em: (i) complementar as normas constitucionais sobre as competências federativas, do que é exemplo a Lei dos Consórcios públicos; (ii) ocupar o vazio constitucional caracterizado pela falta de regras claras e marcos regulatórios, em especial no que se refere ao saneamento, transporte urbano, habitação e regularização fundiária, de modo a dar mais segurança aos investimentos e ações; (iii) definir prioridades de ações coordenadas e cooperativas que não dependem obrigatoriamente de legislação, mas de acordos em torno de políticas setoriais.

Na 2ª Conferência Nacional das Cidades o debate sobre a Questão Federativa avança, com questões mais complexas de serem trabalhadas, além da Participação e Controle social, da Política urbana regional e metropolitana; e do Financiamento do desenvolvimento urbano. Assim, no texto-base para a 2ª Conferência das Cidades já foram apontadas algumas propostas que possam vir de encontro a essas lacunas observadas:

―10. O desenvolvimento urbano deve ser responsabilidade dos três entes federados, com articulação de orçamentos em projetos acordados e ações coordenadas, respeitando os planos diretores participativos municipais, bem como os planos nacional, regionais e estaduais de ordenamento do território.

11. A PNDU deve propor as diretrizes e explicitar as condições e critérios para a criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios, subsidiando legislação específica para regulamentar o tema.

12. O município deverá ser responsável pelo planejamento, financiamento, gestão, execução e fiscalização das ações do desenvolvimento urbano, com apoio e ação subsidiária dos estados e da União.

13. A ação subsidiária dos estados e da União no financiamento e execução do desenvolvimento urbano deve ser baseada em indicadores que meçam a capacidade dos municípios de gerar riquezas frente às carências e demandas dos mesmos nas questões de moradia, saneamento ambiental; mobilidade e ocupação e uso do solo; assim como sua inserção regional e posição na rede de cidades.

14. A cooperação e a coordenação intergovernamental de programas, projetos e ações devem ser priorizadas. A parceria é fundamental para o desenvolvimento urbano, especialmente nas bacias hidrográficas, nas microrregiões pouco dinâmicas, nas aglomerações urbanas e nas regiões metropolitanas, onde os grandes problemas urbanos dependem de gestão compartilhada e cooperação administrativa.

15. A União deve formular e aprovar leis que possam definir competências dos diversos entes federados na gestão, ordenamento e desenvolvimento do território urbano.

16. União, estados, Distrito Federal e municípios devem utilizar o Consórcio Público como forma de fortalecer a cooperação federativa e

promover parcerias para a gestão de serviços públicos‖ (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2008a).

Na 2ª Conferência, as proposições principais giram em torno da responsabilização dos três entes sobre o desenvolvimento urbano, mas tendo o município como principal executor dessa política, contando com subsídios dos estados e da União na implementação dessas ações. A parceria e a cooperação são estimuladas , principalmente com a utilização da lei de Consórcios Públicos.

Nas resoluções da 3ª Conferência Nacional das Cidades, as discussões em torno da questão federativa avançam um pouco mais, propondo-se a ―definição de um pacto entre os entes federados para implantação da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), com os seguintes papéis:

• União – financiamento, formulação das diretrizes nacionais e avaliação dos resultados.

• Estados – financiamento, fomento para elaboração, monitoramento e avaliação dos planos estaduais e regionais.

• Municípios – financiamento, formulação, monitoramento e avaliação das diretrizes locais e implementação das ações, com adequação aos planos regionais e aos planos diretores participativos‖ (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2008b).

Verifica-se que o Ministério das Cidades tem concentrado esforços nessa direção, fomentado a ação conjunta e integrada das esferas de governo - federal, estadual e municipal, juntamente com a participação e mobilização da sociedade, na intenção de garantir condições para efetivação do ―direito à cidade‖ - moradia, saneamento, equipamentos público, à parcela de excluídos do desenvolvimento urbano.

Teoricamente, esse deveria ser o grande diferencial nesse processo político - a busca da pactuação federativa e democrática - mas na prática, o que se tem observado é ainda a grande dificuldade de se colocar as proposições resultantes do processo democrático em prática, no sentido de efetivação em políticas e programas que fujam dos velhos problemas da falta de integração, da setorialização e de se articular políticas nos três níveis de governo.

O atual governo tenta pôr em pauta uma agenda federativa que permita estabelecer relações mais estreitas no compartilhamento de ―issues‖ de interesse

comum. Assim, o que tem sido chamado de ―Agenda Federativa Compartilhada‖, estabelecida desde 2007, tem como objetivos

 Consolidar uma ampla rede pública de proteção social, mediante o fortalecimento e a integração das políticas públicas federativas, como as de Educação, Saúde, Assistência Social, Trabalho e Renda, Cultura, Segurança Pública, Regularização Fundiária e as demais políticas de desenvolvimento urbano (habitação, saneamento e mobilidade urbana);  Pactuar uma agenda estratégica para as regiões metropolitanas, de

modo a superar a fragmentação da ação governamental nesses territórios, viabilizar a gestão democrática e ambientalmente sustentável das cidades, a integração das políticas de desenvolvimento urbano com as estratégias de combate à violência, além do acesso de toda a população aos serviços públicos e à infra-estrutura urbana

 Desenvolver uma política nacional de fortalecimento institucional e gerencial dos municípios, articulando os diversos programas de capacitação, apoio e fortalecimento da gestão municipal desenvolvidos pelos órgãos federais, com foco nos pequenos municípios, bem como promovendo o aperfeiçoamento da legislação nacional de contabilidade pública, responsabilidade fiscal, licitações e contratos, entre outros;  Ampliar e qualificar o padrão de atendimento dos órgãos federais aos

municípios, viabilizando o acesso aos programas e recursos federais de forma transparente e desburocratizada

 Fortalecer os mecanismos de negociação, pactuação e cooperação federativa, mediante a institucionalização de instâncias intergovernamentais, como o Comitê de Articulação Federativa67_,

comissões tripartites e mesas federativas, e pela regulamentação dos dispositivos constitucionais pertinentes (arts. 18, 23 e 43 entre outros)  Apoiar as ações da cooperação internacional federativa e

descentralizada, como o Foro de Governadores e Prefeitos do Mercosul, as ações de cooperação para o desenvolvimento regional nas fronteiras e relações bilaterais dentro dos acordos-quadro internacionais, além das iniciativas internacionais das associações nacionais municipalistas68 _.

O discurso ministerial da pactuação federativa, da cooperação, da transversalidade, participação democrática, da cidade justa e igualitária etc se coloca como prática ainda difícil se transpor em políticas exeqüíveis de fato. Se antes as políticas eram clientelísticas, populistas, elitistas e economicamente enviesadas, elas

67 _{Por meio do decreto nº 6.181/2007, foi instituído o Comitê de Articulação Federativa}

– CAF, no âmbito da Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República, com a finalidade de promover a articulação na formulação de estratégias e implementação de ações coordenadas e cooperativas entre as esferas federal e municipal de governo, para atendimento das demandas da sociedade e aprimoramento das relações federativas.‖

68 _{Propostas do Comitê de Articulação Federativa, do Governo Federal. Disponível em:} http://www.portalfederativo.gov.br/bin/view/Inicio/WebHome. Acesso em: 05.05.2008. Segunda consta ainda na página de assuntos federativos do GF, ―no âmbito do CAF já foram criados seis grupos de trabalho interfederativos, com o objetivo de debater e para prestação do serviço de transporte escolar; de ações de fortalecimento institucional e qualificação da gestão dos municípios; de acompanhamento das ações do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) e para o desenvolvimento de alternativas para o barateamento das tarifas e melhoria da qualidade dos serviços de transporte público urbano; e para o aperfeiçoamento da gestão das Regiões Metropolitanas, Aglomerações Urbanas e Microrregiões‖.

agora se revestem de novos atores, novas burocracias, novas práticas econômicas liberalizantes e globalizantes, novos conflitos federativos que exigem uma revisão constante dos padrões que regem os processos de tomada de decisão.

3.3.4. Considerações sobre a competência comum e a difícil cooperação