Mesleki Etik İlkeler

Desde que se iniciou o processo de redemocratização no Brasil, e com maior intensidade a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, fala-se cada vez mais em participação social, democracia participativa, controle social sobre o Estado, a realização de parcerias entre o Estado e a sociedade civil.

Trata-se de conceitos que vêm sendo utilizados em diversos contextos, e convém traçar um histórico das lutas travadas na sociedade civil brasileira para chegar às conquistas já obtidas em termos de institucionalização das práticas de participação social num país marcado por relações políticas caracterizadas pela apropriação do público pelo privado. As tradicionais práticas clientelísticas e corporativistas sempre constituíram um empecilho ao atendimento das demandas das massas populares, por atuarem como mantenedoras do perverso e desigual sistema de distribuição de riquezas e poder político e social.

O panorama histórico que se passa a traçar pretende ser capaz de explicar o surgimento, a proliferação e o desenvolvimento das organizações emanadas da sociedade civil visando finalidades de interesse público ou coletivo, de modo que, em seguida, possamos adentrar na polêmica discussão teórica acerca dos conceitos que têm sido utilizados na literatura para referir-se a essas organizações (tais como terceiro setor x entidades sem fins lucrativos x organizações não-governamentais – ONGs), verificando a origem dos próprios conceitos e, assim, os fundamentos da utilização de cada um.

Uma boa base para o início de pesquisas relativas a esse conjunto de organizações – e especialmente às suas origens e diferentes classificações – é o trabalho de Leilah Landim (1993) que, considerado pioneiro no estudo do chamado terceiro setor brasileiro, fez uma análise respeitável do tema quando este ainda constituía uma novidade no campo acadêmico nacional. O estudo de Landim, usado como referência em grande parte da literatura existente sobre o tema, veio a ganhar reforços com a obra de Rubem César Fernandes (1994), que avançou na pesquisa relativa ao assunto e também veio a tornar-se uma das mais reconhecidas referências nacionais a respeito do terceiro setor.10

Considerando as origens do Estado brasileiro, desde o período colonial, fica mais fácil compreender a atual relação entre o governo e a sociedade civil no país. Ora, por quase quatro séculos, até a Proclamação da República (em 1889), o papel da Igreja Católica foi extremamente forte. As autoridades políticas no país eram designadas pelo regime de padroado, concedido pelo papado à coroa portuguesa, sendo o catolicismo religião oficial do Estado. Isso contribuiu para a formação de uma sociedade de perfil patriarcal e autoritário.

Desse modo, no período da colonização, a Igreja esteve sempre presente na origem e atuação de qualquer forma de organização extra-Estatal que se dedicasse à assistência social, educação ou à saúde. As iniciativas de que se tem notícia nessas áreas eram sempre permeadas por valores da caridade cristã. Eram também marcadas pela lógica da

10 _{É nos escritos de Fernandes e Landim que a expressão “terceiro setor” aparece pela primeira vez, no Brasil}

autoridade tradicional do apadrinhamento, hierarquizada, pela qual os “senhores” davam a sua proteção aos pobres, que lhe deviam lealdade (LANDIM, 1993: FERNANDES, 1994).

Embora a relação entre Igreja e Estado tenha se modificado substancialmente no século XIX, com o fortalecimento dos ideais liberais, os movimentos sociais que vieram a se organizar formal ou informalmente durante as últimas décadas do século XX, dos quais falaremos mais adiante, continuaram fortemente vinculados às entidades religiosas – com destaque para aquelas ligadas à Igreja Católica.

Pode-se notar uma relação entre a forte presença da Igreja nas iniciativas de cunho filantrópico, assim como nos movimentos sociais mais organizados no período colonial, e a desorganização da sociedade civil brasileira da época, decorrente da forma como se desenvolveram a colonização e o Estado. Apesar das inúmeras revoltas, conflitos e agitações ocorridas local e regionalmente, não era marcante a presença de organizações civis duradouras, fortes e consolidadas (LANDIM, 1993, p. 12-16). A história da sociedade civil brasileira não a ensinou a se organizar para defender seus interesses, o que explica que, até recentemente, a Igreja tenha sempre estado fortemente presente no processo de mobilização da sociedade civil. Sem essa presença catalisadora da Igreja, o processo de organização não teria se desenvolvido.

As sociedades beneficentes de auxílio-mútuo se multiplicaram no final do século XIX, juntamente com os primeiros sindicatos, durante o processo de industrialização no país. Foi um dos raros períodos em que as associações voluntárias surgem na história brasileira (LANDIM, 1993, p. 20). Contudo, diferentemente das organizações similares então já existentes na Europa, essas entidades mutualistas de assistência social e previdência tiveram dificuldades para se fortalecer em razão da baixa adesão dos trabalhadores, num período em que prevaleciam relações “verticais” de tutela e caridade.

Já no início do século XX, em um contexto em que o sistema político estava submetido ao controle das oligarquias (a chamada “República Café com Leite”), surgem também associações das classes patronais, que vieram a se constituir como canais de comunicação com os poderes públicos (idem, p. 21).

Entretanto, convém salientar que, até mesmo durante os períodos de maior repressão política, e mesmo no período da colonização (em que os negros e índios não eram sequer considerados cidadãos de direitos), de alguma forma a participação popular sempre existiu, na forma das manifestações pelas quais os grupos sociais excluídos demandavam ações ou políticas governamentais. Pode-se dizer, nessa perspectiva, que todas as mobilizações e movimentos sociais são formas de participação popular, que se diferenciam

conforme as questões e as formas das reivindicações, variáveis segundo a época e a experiência histórica e política dos atores protagonistas, assim como pelo grau de abertura dos governantes ao diálogo e à negociação (CARVALHO, 1998).

Assim, ainda que de forma discreta, a participação social pode ser observada nos movimentos sociais ocorridos ao longo de toda a história brasileira: as resistências indígenas e negras na Confederação dos Tamoios e nos Quilombos; os chamados movimentos “messiânicos”, como Canudos; as lutas abolicionistas, pela Independência e tantas outras.

Todavia, mesmo quando os interesses populares mais pareciam se realizar, como durante o governo populista de Vargas, o método de ação política adotado pelo governo exercia nítidas pressões cooptadoras sobre os movimentos sociais, visando submetê-los aos interesses das próprias classes dominantes e esvaziar a sua independência política.

De fato, em 1937, durante o governo de Vargas, o sindicalismo veio a ser regulamentado de maneira estreita, por uma legislação que estabeleceu um modelo único para o funcionamento dos sindicatos, atrelando-os ao Ministério do Trabalho. Paralelamente, a ditadura instalada no período tratou de reprimir e extinguir as associações que fugissem da estrutura delimitada pelo governo (LANDIM, 1993). Foi dessa maneira que os sindicatos e associações perderam a sua autonomia, permanecendo no seu comando apenas as lideranças cooptadas pelo governo e alinhadas com as suas diretrizes.

Foram criados pelo governo, naquele período, outros instrumentos e órgãos – tais como o Conselho Nacional de Serviço Social, a Legião Brasileira de Assistência e a lei que estabeleceu a Declaração de Utilidade Pública – visando estreitar o controle governamental sobre as entidades da sociedade civil e as iniciativas de cunho assistencialista. Também foi criada a UNE – União Nacional dos Estudantes, dentro do esquema de controle getulista (LANDIM, 1993).

Esse histórico de intervenção do Estado na sociedade sufocou, por muito tempo, o desenvolvimento, dentro da legalidade vigente, de um setor privado sem fins lucrativos, composto de organizações independentes, a partir da sociedade civil. Até mesmo o estudo acerca das associações possivelmente existentes, antes da década de 1970, permaneceu negligenciado em face da falta de espaço para a atuação dessas entidades na área das políticas sociais, que era rigidamente controlada pelo Estado.

Ainda assim, não cessou totalmente a mobilização social autêntica, que manteve a sua expressão através do movimento sindical, das ligas camponesas e das reivindicações por reformas de base de cunho democrático, popular e nacionalista.

E foi justamente durante a ditadura militar que teve início a partir de 1964, com o fechamento dos canais de comunicação entre a sociedade civil e o Estado até então existentes (embora de forma autoritária, paternalista, clientelista, etc., como já se disse), que a expressão “comunidade” ganhou maior peso entre os agentes sociais na América Latina, que passaram a desenvolver seus trabalhos não mais em interface com o Estado, mas agora em âmbito local. Valorizou-se o trabalho comunitário, com a participação das alas mais progressistas da Igreja, sobretudo a partir da década de 70 (FERNANDES, 1994).

Apesar do totalitarismo (ou talvez motivados por ele), os movimentos sociais emergiram expressivamente durante os anos 70. Surgiram as Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), os clubes de mães, as pastorais populares das igrejas; alastraram-se pelo país os movimentos populares por creches e por saúde e fortaleceu-se o movimento de consumidores – este em razão também do chamado “milagre econômico” e da massificação das relações de consumo decorrente da industrialização, como veremos mais detalhadamente adiante.

Com o enfraquecimento dos mecanismos de integração vertical com o Estado, desenvolveram-se os movimentos sociais locais, sob influência da Teologia da Libertação, e organizados, em muitos casos, a partir das CEBs. À revelia do Estado, as CEBs se multiplicaram enquanto o país atravessava o período mais violento da ditadura, contando com o expressivo respaldo e apoio das alas religiosas mais progressistas, que estimularam e cederam espaço das Igrejas para a gestação dos movimentos e organizações sociais que vieram, posteriormente, a constituir grande parte do atualmente chamado terceiro setor, especialmente daquelas entidades que, no presente estudo, caracterizamos como ONGs – reunindo e mobilizando operários, trabalhadores rurais, donas de casa, moradores de periferia, etc. (LANDIM, 1993).

Dessa forma, apesar de a ditadura ter se implantado às custas do fechamento de sindicatos, da cassação, tortura e extermínio de lideranças sociais e políticas, de censura à imprensa e à livre manifestação de pensamento, do fechamento do Congresso Nacional e cassação dos partidos políticos, a destruição da cidadania e do Estado democrático de direito jamais se deu sem a resistência e o enfrentamento de movimentos sociais, destacando-se o movimento estudantil e os grupos que optaram pela luta armada, pelas guerrilhas urbanas e camponesas, inspirados pelas Revoluções Cubana e Chinesa.

Na época, tais movimentos, assim como o “novo sindicalismo” surgido dos grupos de oposição sindical, a partir da Oposição Sindical Metalúrgica de São Paulo e do Sindicato dos Metalúrgicos de São Bernardo do Campo, foram demonstrações de resistência à

subordinação da sociedade civil em relação à chamada “cidadania regulada”11_{, entendida}

como o suposto desenvolvimento dos direitos sociais e da noção de cidadania ocorrido sob as curtas rédeas do poder estatal, que condicionava a concessão de tais direitos à submissão da população a regras definidas pelo Estado com vistas à cooptação e manipulação política de lideranças populares – como ocorrido durante o governo Vargas (CARVALHO, 1998; KECK, 1985).

Foi essa resistência à tradicional relação submissa em relação ao Estado que significou a grande contribuição dos movimentos sociais, no sentido de induzir mudanças na cultura política brasileira, exatamente pelo fato de a autonomia dos movimentos quebrar as relações clientelísticas até então predominantes (CARDOSO, 1994, p. 82). Para essa autora, como a participação nesses movimentos sociais representava tais mudanças, ela era também “uma participação anti-Estado, antipartido, anti-sistema político em geral, sendo o Estado realmente visto como inimigo. Tudo isso dentro do contexto dos anos 70, que nós sabemos qual era” (idem, ibidem).

Assim é que os anos 70 e 80 assistiram a uma vigorosa emergência desses novos movimentos sociais, constituídos como espaços de ação reivindicativa, que se caracterizaram pela recusa à subordinação, tutela ou cooptação por parte do Estado, dos partidos políticos controlados pela ditadura (Arena e MDB) ou de outras instituições.

Vale citar, aqui, a explicação dada por Rubem César Fernandes para a expressão “movimentos sociais” (1994, p. 43):

Foram chamados ‘movimentos’ para acentuar sua natureza instável e mutante, distinta da obtida em estruturas que se organizam numa longa duração. E chamados ‘sociais’ devido ao seu distanciamento em relação aos aparelhos do Estado. Apesar do envolvimento constante em matérias de interesse público, não foram chamados ‘movimentos políticos’ justamente porque lhes faltavam as conexões que os integrassem a alguma política sistemática de governo.

Foi nesse contexto que se multiplicaram também as associações de moradores, no intuito de zelar pelos interesses coletivos dos respectivos bairros. Embora se destinassem, inicialmente, a cumprir uma função mediadora junto aos órgãos governamentais, essas associações – muitas vezes também auxiliadas pelas CEBs – acabaram adaptando-se para traçar caminhos alternativos, diante da postura do poder estatal, que se mostrava insensível e até mesmo perigoso.

11 _{Santos, Wanderley Guilherme dos, Cidadania e Justiça, Rio de Janeiro: Editora Campus, 1979 (apud Keck,}

Tornaram-se, assim, parceiras dos demais movimentos sociais e das ONGs que começavam a surgir, tendo como objetivo a defesa de direitos coletivos diversos – de mulheres, índios, negros, meio ambiente, consumidores, etc., valorizando a autonomia e abraçando a idéia de que é possível e desejável fazer as coisas por si mesmo: promover mutirões para pequenas obras, organizar informalmente o consumo de água e energia elétrica, apoiar a criação de creches e escolas, articular-se com agências internacionais de promoção ao desenvolvimento e até mesmo assumir funções complexas de administração local (FERNANDES, 1994, p. 45-46).

E é a partir desses novos sujeitos que se vem construindo gradativamente na sociedade brasileira a cultura da participação social, que vem se disseminando pelo país e constituindo uma vasta teia de organizações populares que se mobilizam em torno da conquista, da garantia e da ampliação de direitos sociais, tanto os relativos ao trabalho como à melhoria das condições de vida no meio urbano e rural. Na onda do crescimento desses movimentos sociais, surgem e fortalecem-se também aqueles dedicados à defesa de interesses difusos como a preservação do meio ambiente, dos consumidores e do patrimônio histórico e paisagístico, bem como de causas coletivas como a luta contra discriminações como as de gênero, raça ou deficientes.

Essa teia de organizações atualmente tem sido por muitos denominada genericamente de “terceiro setor”. Todavia, como discutiremos mais adiante, esse termo tem sido alvo de críticas por sugerir uma simplificação do complexo processo histórico de transformação social através de inúmeros e diversos movimentos e lutas sociais, englobando em uma só categoria (agora chamada de setor) desde movimentos revolucionários radicais até organizações sustentadas pelo próprio Poder Público, criadas com o papel exclusivo de implementar as políticas por ele definidas (MONTAÑO, 2002).

Por isso, neste trabalho é adotado o nome de organizações não-governamentais (ONGs), mais apto para caracterizar a postura de independência (ou mesmo oposição), perante o poder estatal, das organizações sociais de que se fala, que preservaram o caráter independente desde as suas origens – os movimentos sociais.