Şeffaflık Raporlarının Gelişimi

A cultura participativa construída pelos movimentos sociais já conquistou diversos avanços com o reconhecimento público de novos direitos e de novos sujeitos de

direitos. A efetiva inclusão dos movimentos sociais na agenda pública teve um marco na Constituição Federal de 1988, e hoje, apesar de já institucionalizada nas diversas esferas do Poder Público, ainda se encontra em fase preliminar. De fato, a história mostra que até recentemente as experiências de diálogo e negociação realizadas entre a sociedade civil e o Estado levavam, na maioria das vezes, à cooptação ou à repressão, de modo que os movimentos sociais que procuravam resistir a esse destino não podiam constituir o governo ou dele participar, e tinham que manter-se em posição exterior e de oposição ao Poder Estatal.

Hoje, porém, além desse importante papel de controle e eventual oposição ao Estado, já se fala em participação popular em outro nível, o de efetiva participação dos múltiplos atores da sociedade civil no âmbito do próprio governo, internamente, e na forma de auxiliares na formulação e implementação das políticas públicas, definidas também com a sua participação. Foi marco representativo do processo de ampliação da participação social nas políticas públicas a Assembléia Nacional Constituinte, no processo de abertura democrática, quando diversas organizações da sociedade civil mostraram-se capazes de exercer pressão e influência suficiente para que, no texto da Constituição, fossem previstos princípios da participação social pela qual lutavam.

O processo constituinte, durante o qual verificou-se uma influência significativa dos movimentos sociais, a ponto de obterem a aprovação de diversas emendas constitucionais, foi um marco de uma nova fase desses movimentos, em que suas reivindicações passaram a ser sistematizadas e traduzidas em propostas políticas mais elaboradas, a fim de serem levadas aos canais institucionais construídos pelo governo como conseqüência das lutas travadas anteriormente por eles próprios.

O direito dos cidadãos de participar da redefinição dos direitos e da gestão da sociedade, além de ter sido reconhecido de maneira genérica já no artigo 1° da Constituição de 198812_{, foi ampliado e especificado em diversas passagens seguintes do texto}

constitucional. O fato é que a Constituição assumiu, toda ela, de uma maneira geral, um tom democrático e favorável ao estímulo da participação social. Entretanto, alguns exemplos mais notáveis podem ser destacados.

A Constituição Federal estabeleceu que a participação direta dos cidadãos pode se dar através dos chamados institutos de democracia direta ou semi-direta como o plebiscito, o referendo, a iniciativa popular de lei, as tribunas populares, os conselhos e outros canais institucionais de participação popular.

12 _{O artigo 1º da CF proclama: “Todo poder emana do povo, que o exerce indiretamente, através de seus}

O direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidades ou abuso de poder, assim como a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal, foram assegurados no inciso XXXIV do artigo 5º.

Vale anotar que, no tocante aos direitos de associação e de petição ao Poder Público, já havia previsão na Constituição de 1891 (ARAGÃO, 1994, p. 94). No entanto, mesmo esses direitos, que não constituem uma novidade no ordenamento jurídico brasileiro, vieram a ser garantidos de forma mais explícita e robusta na nova Carta Constitucional de 1988. Incluídos no Título “Dos Direitos e Garantias Fundamentais”, os incisos XVII e XVIII do artigo 5º da Constituição asseguram ampla liberdade de associação para fins lícitos (vedadas a de caráter paramilitar), independentemente de qualquer autorização oficial e vedada a interferência estatal em seu funcionamento.

O mesmo artigo 5º, no inciso XXI, ampliou o poder das entidades representativas em relação ao que lhes fora conferido legalmente até então, ao legitimá-las expressamente para, quando autorizadas, representar seus filiados judicial ou extrajudicialmente. Este dispositivo constitucional foi a chave para uma significativa ampliação das possibilidades de ação das ONGs dedicadas à defesa dos direitos e interesses coletivos – tais como as entidades ambientalistas, associações de consumidores, entre outras – pois legalizou as suas ações, desde que praticadas dentro dos parâmetros legais e éticos.

A Constituinte cuidou também de incluir mecanismos de participação das entidades representativas no processo legislativo do Congresso Nacional, prevendo, como competência das comissões, a realização de audiências públicas com entidades da sociedade civil (artigo 58, § 2º, II), assim como o recebimento de petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas (artigo 58, § 2º, IV). Além disso, estabeleceu a possibilidade de os projetos de lei terem iniciativa popular (artigo 61).

A Constituição de 1988 tratou ainda de facilitar as atividades das entidades representativas ao abrir-lhes o canal de acesso às informações de que disponham os órgãos públicos, fazendo dispor que “todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado” (art. 5º, XXXII).

Araújo (2001) lembra que, antes da Constituição, essa participação ocorria por meio de mecanismos informais, mais dependentes da vontade dos governantes e de suas

tendências democráticas. Considerando a prática clientelista e eleitoreira que então prevalecia na administração pública brasileira, o estabelecimento de mecanismos legais para garantir a participação e a interlocução da sociedade com os poderes constituídos contribuiu sensivelmente para o processo de efetivação da participação social (inicialmente por meio das associações representativas), estimulando assim a conscientização da população a respeito dos direitos sociais já reconhecidos e, mais que isso, do seu dever de zelar por eles e pelos bens públicos, inclusive nas ações cotidianas.

A partir da Constituição de 1988, sucessivas leis vieram regulamentar a participação popular na gestão das políticas públicas. Na área da saúde, por exemplo, a Lei nº 8.080/90 estabeleceu como atribuição comum da União, Estados e Municípios a “definição das instâncias e mecanismos de controle e fiscalização das ações de serviços de saúde”. Pouco depois, a Lei nº 8.142/90 formalizou duas instâncias de participação da sociedade: as Conferências e os Conselhos de Saúde (MUNIZ e CUNHA). O orçamento participativo, hoje já instituído em diversas cidades do país, é resultado do desenvolvimento da democracia participativa pela qual lutaram os movimentos sociais por tanto tempo, e que atualmente continuam sendo foco das lutas de muitas ONGs.