Bağımsız denetim kuruluşlarının Şeffaflık Raporu Uygulamalarının

As origens do movimento dos consumidores remontam ao final do século XIX, nos EUA28_{. Segundo Lazzarini (1991, p. 13), relacionava-se inicialmente à luta por melhores}

condições de trabalho, passando, a partir da década de 1930, a caracterizar-se pela busca de informações e garantia da qualidade dos produtos e serviços ofertados, notadamente nos aspectos relativos à segurança e à proteção contra riscos e danos à saúde.

Data do ano de 1891 a criação da primeira Liga de Consumidores, a New York Consumers League, que elaborava “listas brancas” com os nomes de produtos cuja aquisição, pelos consumidores, era recomendada pelo fato de as empresas que os produziam e comercializavam pagarem aos seus trabalhadores o salário mínimo, terem horários de funcionamento razoáveis e condições sanitárias dignas (procedimento semelhante ao que atualmente é conhecido como certificação). Em 1899, já havia associações semelhantes também em Boston, Chicago e Filadélfia, que se reuniram e criaram a National Consumers League (ZÜLZKE, 1997, p. 125-126; RIOS, LAZZARINI & SERRANO JR., 1994, p. 16).

Taschner explica que a proteção do consumidor nos EUA, em fins do século XIX, começou como efeito secundário de medidas governamentais destinadas primariamente a regular o comércio ou, em alguns casos, a defender o interesse público. A autora ilustra o fato, no primeiro caso, referindo-se à Constituição, que dava ao Congresso o poder de fixar padrões de pesos e medidas. Como medida de interesse público, cita o Interstate Commerce Act de

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Aqui, procuramos traçar um histórico resumido, citando apenas os fatos mais marcantes. Para a obtenção de maiores detalhes e de análises mais aprofundadas acerca da história do movimento consumerista, sugere-se consultar as obras citadas – especialmente Taschner (1995) e Zülzke (1997), que apresentam um histórico mais completo.

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Zülzke, no entanto, vai mais longe, e faz referências ao Código do Rei Hamurabi (1792-1750 a.C.) para dizer que, desde aquela época, já existia proteção legal ao consumidor. Por exemplo, se a casa ruísse e matasse o proprietário, o construtor seria condenado à morte (ZÜLZKE, 1997, p. 121).

1887, medida reguladora adotada em reação às pressões de fazendeiros e comerciantes que se sentiam lesados com abusos cometidos pelas estradas de ferro (TASCHNER, 1995, p. 8).

Desde então, é possível notar a ligação existente entre o desenvolvimento das organizações da sociedade civil, o movimento de defesa dos consumidores e o exercício do controle social sobre os órgãos governamentais reguladores da oferta de produtos e serviço, notadamente os de caráter mais essencial.

Em 1906, são aprovadas duas leis, agora referentes à segurança alimentar: o Pure Food and Drugs Act (referente ao uso de conservantes nos alimentos industrializados) e o Meat Inspection Act. Segue-se a proibição de falsas promessas de cura nos remédios (1911) e, durante a década de 1910, o surgimento de sistemas de auto-regulamentação publicitária e de controle sobre a concorrência desleal, com base em leis antitruste, e para coibir a publicidade enganosa.

Em 1927, é criada a Food and Drugs Administration (então com o nome de Food, Drug and Insecticide Administration), também ligada ao controle de alimentos, medicamentos e outras substâncias, no sentido de garantir à população segurança no seu consumo.

Data de 1929 a criação da primeira entidade no mundo com a finalidade de realizar testes de consumo, a Consumers Research, com o propósito de advertir e informar aos consumidores como usar corretamente seu dinheiro (RIOS, 1998, p. 43-44; ZÜLZKE, 1997, p. 129). Em 1936, no período da Grande Depressão, surgiram inúmeras organizações do tipo, entre elas a Consumers Union, dissidência da Consumers Research29 _{(TASCHNER, 1995, p.}

16).

Em 15 de março de 196230_{, o presidente John F. Kennedy enviou ao Congresso}

mensagem onde se referia à proteção dos interesses dos consumidores, introduzindo o conceito de direitos do consumidor. Ele mencionava quatro direitos fundamentais (ZÜLZKE, 1997, p. 134):

1 – Direito à segurança: proteção contra a comercialização de produtos perigosos à saúde ou à vida.

2 – Direito à informação: além dos aspectos da publicidade e propaganda, envolvia a boa-fé e a clareza nas informações necessárias à efetuação de uma boa compra.

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Em maio/95, a Consumers Union, maior associação de consumidores dos EUA, já contava com um orçamento de 131 milhões de dólares, 217 mil associados e uma publicação mensal com tiragem de 4,8 milhões de exemplares.

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É por causa dessa mensagem do presidente Kennedy no Congresso Nacional que, até os dias de hoje, comemora-se no dia 15 de março o Dia Mundial dos Direitos do Consumidor.

3 – Direito à escolha: referia-se aos monopólios e às leis antitruste. Ia além da preocupação, já existente no passado, de proteger os concorrentes um do outro, para visar a competitividade no mercado para o benefício do próprio consumidor.

4 – Direito a ser ouvido: significava que os interesses e reivindicações dos consumidores passariam a ser considerados na elaboração das políticas governamentais e de regulamentação.

Os direitos básicos referidos pelo projeto do governo Kennedy na década de 1960 permanecem sendo, até hoje, os princípios fundamentais da defesa do consumidor, inclusive previstos como tais no Código de Defesa do Consumidor brasileiro.

Embora os interesses últimos dos consumidores sejam relacionados à coibição dos abusos das empresas fornecedoras de produtos e serviços, que desde a época das origens do movimento eram, predominantemente, privadas (como são também hoje em dia), e os direitos conquistados pelo consumidor através dos tempos sejam voltados, principalmente, à regulamentação de atividades empresariais, todas as mais importantes conquistas tiveram algum envolvimento estatal, que se mostrou de grande importância.

Não se ignora que as ONGs dispõem de meios para atingir alguns de seus objetivos sem, necessariamente, precisar contar com alguma participação governamental. Exemplo disso são as ocasiões em que organizações de consumidores e/ou ambientalistas se articularam para promover o boicote a determinados produtos ou empresas, em razão do descumprimento de normas trabalhistas, de segurança ou de proteção ambiental. Nos casos em que tais campanhas de boicote receberam atenção da mídia e foram por ela divulgadas, obteve-se sucesso, no sentido de reduzir sensivelmente o consumo do produto e forçar, com isso, uma transformação nos procedimentos da empresa (SMITH, 1990)31_.

Contudo, na maioria das vezes, o exercício de pressão, por diversas formas, sobre os agentes públicos tem se mostrado mais eficaz, na medida em que os resultados positivos alcançados a partir daí – normalmente na forma de alterações legislativas ou atos reguladores/sancionadores – se expandem para alcançar todas as empresas de um determinado ramo. Quando as ONGs se mobilizam para efetuar o controle social sobre o Estado, suas ações ganham uma dimensão pública, multiplicando os seus efeitos. Além disso, uma vez

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O livro de Smith (1990) estuda aprofundadamente as campanhas de pressão e boicote das empresas, pelos consumidores, trazendo diversos casos de sucesso. Podemos lembrar, também, do boicote realizado mundialmente, em meados da década de 1990, contra a empresa norte-americana Nike, após ter sido divulgado que ela utilizava mão-de-obra semi-escrava, na Indonésia, para a confecção dos seus tênis e materiais esportivos. Ao comentar o caso, o presidente da ONG Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social, Oded Grajew, afirmou que, ao ver suas vendas despencarem 70%, a multinacional precisou alterar seu discurso e sua prática (“Boicote à escravidão”, Correio Brasiliense, edição de 31/08/2004).

obtida a vitória junto ao governo, este se torna um aliado natural dos consumidores, pois cabe a ele exercer o poder de polícia relativo ao cumprimento dos seus próprios atos – utilizando-se do aparato estatal.

Isso, no entanto, não minimiza a importância de uma divulgação eficaz das lutas lideradas pelas ONGs de defesa do consumidor. Especialmente nos países de governo democrático, a opinião pública tem um peso fundamental no processo de convencimento dos agentes públicos no sentido de uma causa consumerista, e o papel da mídia tem se mostrado de grande importância para isso. É o que se percebe na trajetória das conquistas dos consumidores (TASCHNER,1995).

Destaca-se, na trajetória do movimento consumerista nos EUA, a figura de Ralph Nader, que a partir de 1966 se engajou na luta pela criação de uma legislação que estabelecesse os direitos dos consumidores. Na época, Nader, fundador da ONG Citizens, conseguiu provar falhas na segurança de automóveis produzidos nos Estados Unidos e revelar a importância do controle da qualidade e segurança dos bens de consumo produzidos em larga escala (LÍRIO, 2004). Segundo Taschner (1995, p. 18)32_{, os representantes da indústria}

automobilística defendiam que os equipamentos de segurança fossem opcionais, porque significavam preços mais altos e o assunto, segundo eles, não interessava aos consumidores. Alegavam, ainda, que a educação dos motoristas é que daria solução aos acidentes.

Nader, que obteve grande sucesso com a publicação do seu livro Unsafe at Any Speed, conseguiu mobilizar a sociedade pela causa, mostrando que os acidentes sustentavam uma verdadeira rede de serviços “pós-acidente”, de serviços médicos a enterros, tanto jurídicos quanto administrativos. O importante, defendia Nader, era que houvesse uma política preventiva de acidentes.

A imprensa contribuiu para dar publicidade à luta de Nader contra a GM, tratada como uma luta de David contra Golias, ajudando na aprovação do Motor Vehicle Safety Act, em 1966.

Tem-se aí exemplo de um típico interesse difuso – na medida em que um produto (um automóvel, por exemplo) defeituoso não coloca em risco apenas a segurança de um indivíduo especificamente, mas sim de qualquer cidadão que, por desventura, vier a adquirir o produto, além das outras vítimas de um eventual acidente que possa ser provocado em razão do defeito. Pela natureza da causa, dificilmente ela seria abraçada por um indivíduo. A formação e a atuação das associações de consumidores, quando bem organizadas, mostrou-se

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(e continua se mostrando) o meio mais eficaz para pressionar autoridades e impulsionar o desenvolvimento da legislação, no sentido de aprimorar os critérios técnicos de aprovação dos produtos e serviços disponibilizados no mercado, valorizando cada vez mais a segurança dos consumidores.

Vale citar, a respeito, a pesquisa realizada por Vianna & Burgos, onde se constatou que, dentre os objetos das ações civis públicas relativas a direitos do consumidor, prevaleciam as que buscavam a prevenção ou reparação de pequenos danos financeiros que atingem massas de indivíduos, tais como cobranças abusivas, praticadas em maior parte por concessionárias privadas e por planos de saúde (VIANNA & BURGOS, 2002, p. 472).

Evidentemente, destacar o valor das associações não significa menosprezar a importância dos líderes que, sozinhos ou em pequenos grupos, tiveram (e continuam tendo) coragem e determinação para iniciar e dirigir um movimento ou uma associação. De fato, já se constatou a influência das lideranças no perfil e na atuação das ONGs que criaram ou dirigem (FERNANDES & CARNEIRO33 _{apud COELHO, 2000, p. 111-112).}

É o caso de Nader, cuja luta, gradativamente fortalecida pelo apoio dos consumidores e das autoridades, obteve uma significativa transformação social, resultado de diversas leis que vieram a ser aprovadas, sedimentando progressivamente o respeito ao consumidor como um importante princípio nos EUA. Pela sua iniciativa, foi criada uma rede de organismos de defesa do consumidor e dos cidadãos, abrangendo os mais diversos campos.

A partir daí, entre 1969 e 1976, os EUA viveram uma onda de regulação social nunca vista antes, com a instituição de mais de 120 programas legislativos, não só de leis específicas de proteção ao consumidor, como também do meio ambiente, dos aposentados, dos poupadores, de habitação, etc. (TASCHNER, 1995, p. 21). Essa autora observa, entretanto, que, apesar de, nos EUA, a categoria dos direitos do consumidor emergir inicialmente na sociedade civil (diferentemente do ocorrido na Europa, onde as primeiras iniciativas de proteção ao consumidor surgiram dentro do Estado), alguns autores sustentam que a proteção ao consumidor só ganhou peso decisivo quando foi incorporada à agenda do governo, a partir dos anos 60.

Rios conta também que, na Europa, o movimento começou a tomar corpo ao final da década de 50, com o surgimento da Consumers’ Association, na Inglaterra, em 195734_.

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FERNANDES, Rubem César, & CARNEIRO, Leandro P. ONGs anos 90: a opinião dos dirigentes brasileiros. Rio de Janeiro: ISER, 1991, p. 7.

34 _{Zülzke menciona a fundação, ainda em 1947, da Forbrugerrader – O Conselho do Consumidor, na Dinamarca,}

Hoje o movimento já está fortemente consolidado na Comunidade Européia, contando com o trabalho de inúmeras associações – segundo Zülzke, a própria Consumers’ Association, por exemplo, possuía em 1990 cerca de um milhão de associados e dois laboratórios para testes de produtos, cujos resultados são publicados na revista Which (ZÜLZKE, 1997, p. 131).

Na França, as primeiras iniciativas de proteção ao consumidor surgem dentro do Estado, na esteira do Plano Marshall. Não se vê, ali, mobilização da sociedade civil em torno da questão do consumidor até fins dos anos sessenta. O tema ganha destaque, socialmente, através de uma imprensa que se especializa no assunto, com bastante sucesso, mas é no âmbito Estatal que se forja a defesa do consumidor, inicialmente (RIOS, 1998, p. 27).

No âmbito mundial, existe, desde 1960, a Consumers International35_{, entidade que}

reúne, representa e apóia 250 organizações em 115 países, inclusive exercendo influência junto a governos e organismos internacionais, na defesa dos consumidores. Originalmente e até a década de 1990, essa ONG era denominada IOCU – International Organization of Consumers Unions.

Durante as décadas de 70 e 80, os avanços dos meios de comunicação e a conseqüente expansão da conscientização a respeito dos direitos do consumidor possibilitaram que o movimento consumerista ganhasse força em países menos industrializados – Argentina, Brasil, Bangladesh, Espanha, Grécia, Índia, etc.

Além disso, a atuação do movimento ampliou-se para questões relativas à preservação do meio ambiente (passou a haver uma grande sinergia entre o movimento consumerista e os movimentos ambientalistas), a conduta das empresas transnacionais, a exportação de produtos nocivos, etc.. A crescente conscientização das pessoas acerca dos seus direitos de consumidores obrigou as empresas a adotar novos sistemas para que pudessem atender as novas demandas que surgiram (ZÜLZKE, 1997, p. 137).

Em abril de 1985, a Assembléia Geral das Nações Unidas aprovou a Resolução 39/248, com Diretrizes Internacionais de Proteção ao Consumidor, proporcionando aos governos, principalmente os dos países em desenvolvimento, um marco para a elaboração da legislação e de políticas nessa área (LAZZARINI, 1991, p. 13).

Segundo Zülzke (1997, p. 139), mesmo os países comunistas (Cuba, Hungria, China, Polônia e União Soviética) passaram a ter suas organizações de consumidores, ao final da década de 80.

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