Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkelerine Sağlanan AB Mali Yardımları

Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerinin liberal ekonomiden ve siyasi anlayıştan uzak olmaları bununla birlikte serbest piyasa ekonomisinin altyapılarının oluşmaması nedeniyle aday ülkelerin birliğe üyeliği doğrultusunda bazı ölçütler belirlenmiştir. AB tarafından belirlenen ekonomik ve siyasi ölçütler çerçevesinde aday ülkelerin ekonomik ve idari alanda reformlar yapması beklenmiştir. Bu reform sürecini destekleyebilmek ve aday ülkelerin Birliğe uyumunu sağlayabilmek için çeşit alanlarda mali destek programları geliştirilmiştir.

1990’lı yıllarda kalkınma işbirliği ve küresel ekonomideki siyasi değişikliklerle bağlantılı yaşanan değişimle daha önce az gelişmiş ülkelere sağlanan yardımların bir parçası olarak Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerine ve eski Sovyetler Birliği ülkelerine yardımlar yapılmaya devam edilmiştir. Avrupa Ekonomik Topluluğu ile Merkezi ve Doğu Avrupa ülkeleri arasındaki ortaklığın ve işbirliğinin gelişimi, 80’lerin sonundan itibaren önemli gelişmeler kaydedilmiştir. Sovyetler Birliği’nde ortaya çıkan dağılma süreciyle birlikte, AET arasında Karşılıklı Ekonomik Yardım Konseyi (Council for Mutual Economic Assistance - CMEA / COMECON) 1988’de imzalanan ortak bildiriyle taraflar birbirlerini resmen tanımışlardır. Bölgesel farklılıkların giderilerek refah düzeyinin üye ülkeler arasında uyumlaştırılması anlamına gelen Dayanışma İlkesini hayata geçirmek için Topluluk içinde, Yapısal Fonlar ve Uyum Fonu, aday ülkelere yönelik olarak PHARE, ISPA ve SAPARD programları kullanılmıştır (Gençkol, 2003: 1–6; Revees, 2006: 43). Dayanışma ilkesi doğrultusunda Gümrük Birliği, Ortak Ticaret Politikası, Genel Dayanışma Sistemleri ve Telafi yöntemleri olmak üzere üç temel üzerine oturtulmuştur (EU). Bu ilke çerçevesinde yapılan yardımların üye ülkelere dağılımına bakıldığında, ekonomisi zayıf ülkelere öncelik verildiği görülmektedir. Merkezi ve Doğu Avrupa (MDA) ülkelerine, Avrupa Toplulukları, 2000–2006 döneminde mali yardımlar üç kaynaktan sağlanmıştır: PHARE programı (Konsey Tüzüğü 3906/89), ISPA (Konsey Tüzüğü 1267/99) ve SAPARD (Konsey Tüzüğü 1268/99).

1989 yılında başlatılan PHARE programı, Topluluk hukukunun doğru uygulanmasını sağlamak ve en çok ihtiyaç duyulan sosyal ve ekonomik kalkınmada

yeni yatırımlara yardımcı kurumları ve kamu kurumlarının iyileştirilmesi amaçlamıştır. Söz konusu ülkelerin SSCB sonrası dönemde idari, adli alanlarda AB müktesebatına uyum sağlayabilmeleri amacıyla AB mali yardımlarına ihtiyaç duyulmuştur (Akdoğan, 2008: 120–121). 2000 yılında, iki katılım öncesi fon ile MDA ülkeleri için yapılan mali yardımlar devam etmiştir. Bu fonlar ISPA ve SAPARD programlarıdır. SAPARD (Tarım ve Kırsal Kalkınma Özel Katılım Programı), Ortak Tarım Politikasına (Common Agricultural Policy, CAP) katılmak için aday ülkelerin çabalarını desteklemiştir. ISPA (Katılım Öncesi Yapısal Politikalar Aracı), Uyum Fonuna benzer şekilde çevrenin korunması ve taşımacılık gibi alanlardaki büyük projelerin yapımını finanse etmek için kullanılır.

Bulgaristan ve Romanya’nın yanısıra AB’ne üye olan sekiz MDA ülkesi de PHARE Programından yararlanmıştır. Bu ülkelerin 1 Mayıs 2004 tarihinde AB’ye üye olmalarıyla birlikte 2003 yılında PHARE Programından son kez yararlanmalarına karar verilmiştir. MDA ülkelerinin, devam eden projelerini tamamlayabilmeleri amacıyla 2006 yılına kadar PHARE Programından yararlanmışlardır. 2000 yılına kadar PHARE Programından yararlanan Arnavutluk, Bosna-Hersek, Makedonya Eski Yugoslav Cumhuriyeti, Sırbistan ve Karadağ için 2001 yılından itibaren oluşturulan CARDS Programı kapsamında mali kaynaklar aktarılmaya devam etmiştir (CARDS, n.d.).

CARDS kapsamında yapılan mali yardımlarla AB için öncelikli insani nedenlerle ve Avrupa’da güvenlik ve refahın sağlanması için kurumsal ve ekonomik gelişmeyle birlikte, bölgede istikrar ve barışın teşviki amacıyla mali destekler sağlanmıştır (European Commission, Twinning, n.d.). PHARE (2000–2006) Programlama Rehberinde belirtildiği üzere kurumsal yapılanma ve yatırımlar programın odaklandığı öncelikli konular olarak belirlenmiştir. Bu kapsamda PHARE kaynaklarının %65’inin söz konusu alanlara ve geriye kalan %35’inin ise ekonomik ve sosyal uyum alanında kullanılmıştır (The PHARE Programme Annual Report, 2000: 6–8). Topluluk/Birlik müktesebatı, üye ülkeler-özel sektör ve bölgesel-yerel kurumlar aracılığıyla uygulanmakta ve üye ülkelerin sahip olduğu idari ve teknik tecrübeyi aday ülkelere Eşleştirme (Twinning) yoluyla aktarılması amaçlanmıştır. AB müktesebatının üstlenilmesi ve uygulanmasına yönelik projelerin oluşturulması ve hayata geçirilmesinde aday ülkelere yardımcı olmak amacıyla, üye ülkelerden görevlendirilen uzmanların, aday ülkelerdeki muadilleriyle belli bir süre birlikte çalışmaktadırlar (Ecevit, vd., 2004: 32). Eşleştirme yoluyla özellikle AB müktesebatını üye ülkeler ile

aday ülkelerde aynı ölçütlerde uygulanması ve bu amaçla aday ülkelerdeki insan kaynaklarının ve yönetim becerilerinin geliştirilmesini sağlamak amacıyla oluşturulmuştur. Eşleştirme programı, kurumsal kapasitenin geliştirilmesi amacıyla birlikte bir üye devlet ile bir aday ülke yönetimlerini bir araya getirmektedir (Akdoğan, 2008: 123; European Commission, Twinning). Eşleştirme programını idari alanda Avrupalılaşmanın (Europeanisation) bir aracı olarak görmek mümkündür.

Şekil 3.2. Aday Ülkelerde Gerçekleştirilen Eşleştirme Projelerinin Ülkelere Göre Dağılımı (1998–2005)

Kaynak: Twinnıng: A Tested Experience in a Broader European Context, European Commission Directorate General Enlargement Institution Building Unit, p. 8

Eşleştirme (Twinning), kurumsal yapılanma, AB’ye üye olmak için gerekli yapıları ve sistemleri, insan kaynakları ve yönetim becerilerini geliştirmek amacıyla 1998–2005 dönemlerinde MDA ülkelerini de içine alacak şekilde mali destekler sağlanmıştır. Türkiye’nin de mali yararlandığı Eşleştirme (Twinning) Programından Şekil 3.2’de görüldüğü üzere, en fazla desteği Polonya, Romanya, Bulgaristan ve Çek Cumhuriyeti ülkelerine yapılmıştır. Buna neden olarak, özellikle Sovyetler Birliğinin dağılmasıyla birlikte MDA ülkelerinin kurumsal yapı, insan kaynakları ve yönetim becerilerindeki eksikliklerdir. Tablo 3.3’de söz konusu mali desteklerin sektörel bazda dağılımları görülmektedir. Söz konusu ülkelerin kurumsal yapı, insan kaynakları ve yönetim becerilerini geliştirmeye dönük yardımların yapıldığını destekler niteliktedir.

1998–2005 arası dönemde aday ülkelerce farklı sektörlerde yaygın olarak uygulanan 1000’in üzerindeki eşleştirme projesi için Avrupa Komisyonu tarafından fon tahsis edilmiştir. 2006–2009 döneminde eşleştirme programı çerçevesinde, 100’ü aşkın proje ile en çok tercih edilen kurumsal dönüşüm mekanizması haline gelmiş, tarım ve balıkçılık sektöründen çevre, enerji ve ulaştırma sektörüne kadar geniş bir uygulama

alanıyla birlikte devam etmiştir. Şekil 3.2’ye göre, en fazla proje Türkiye tarafından gerçekleştirilmiştir. Buna neden olarak, 2005 yılında Türkiye ile başlayan müzakerelerin etkili olduğu söylenebilir.

Şekil 3.3. 2006–2009 Döneminde Aday Ülkelerle Yürütülen Eşleştirme Projelerinin Ülkelere Göre Dağılımı

0 5 10 15 20 25 30 35 11 13 19 12 14 13 14 32

Kaynak: Avrupa Birliği Bakanlığı (2012). Twinning Mekanizması ve Türkiye, MD

Matbaacılık, Ankara, s. 12,

http://www.abgs.gov.tr/files/pub/twinnig_mekanizmasi_2012.pdf (15.08.2014).

MDA ülkelerinin, SAPARD Ortak Tarım Politikası ve Tek Pazar hedeflerine hazırlanmak için aday ülkelerin çabalarını desteklemeyi amacıyla oluşturulmuştur. Bu bağlamda iki önemli, hedef belirlenmiştir (SAPARD, How the Multi-annual Financing Agreement Works, 2001). Öncelikli olarak tarım ve kırsal kalkınma özel sorunları çözmeye yardımcı olmak ve müktesebatın, CAP ve diğer tarım önceliklerinin uygulanması konusunda katkıda bulunmuştur. SAPARD programı çerçevesinde kırsal kalkınma politikası uygulanması ve üyelik sonrası yapısal fonları yönetmek için iyi bir kurumsal ve idari kapasitenin kurulması amacıyla PHARE programı SAPARD’ı yönetmek için ulusal yapılar da dahil olmak üzere müktesebatın uygulanmasını sağlamaya yönelik yapısal altyapının kurulması için destekte bulunmuştur (Nikolova, 2008: 102).

SAPARD fonlarından MDA ülkelerine yılda 540 milyon € tutarında mali destek aktarılmıştır. Her ülkeye SAPARD programı çerçevesinde aktarılan kaynaklar tarım alanı, tarım nüfusu ve kişi başına GSYİH gibi belirli kriterler dikkate alınarak mali kaynakların miktarı belirlenmiştir. Bu nedenle ülkeler arasında kaynak dağılımda önemli farklılıklar ortaya çıkmıştır. Örneğin, Polonya’ya her yıl ortalama 175 milyon €

mali destek sağlanırken Slovenya’ya ortalama 6,6 milyon Avro (Euro) tutarında düşük sayılabilecek bir kaynak aktarılmıştır (Bakınız Tablo: 3.2.).

2000–2006 döneminde ISPA Katılım Öncesi Yapısal Politikalar Aracının bir parçası olarak çevre ve ulaşım alanlarında yürürlükte bulunan Avrupa mevzuatı ile aday ülkelerin, Birliğe uyumunu sağlamak amacıyla çevre ve ulaşım alanlarında yatırım için mali destek sağlamıştır (European Commission, 2002: 10; Bilgili, 2006: 70). Avrupa Komisyonunun belirlediği öncelikler doğrultusunda ISPA hedefleriyle AB ile katılım müzakereleri çerçevesinde, yararlanıcı ülkeler tarafından sunulan pozisyon belgeleri ile uyumlu olması gerekmektedir (European Commission, 2001: 10). ISPA kapsamında taşımacılık alanında yapılan yatırımların, Topluluk müktesebatı ilgili ve TINA (Ulaştırma Altyapı İhtiyaç Değerlendirmesi) Ağıyla ilişkili olmuştur (European Commission, 2002: 10–11).

Bu çerçevede desteklenen projeler kapsamında Birliğin ve aday ülkelerin ulusal ağları ve Trans-Avrupa Ulaşım Ağı (Trans European Transportation Network) içinde söz konusu bağlantılar arasında iyi bir bağlantı sağlamak için Trans-Avrupa Ulaşım Ağını genişletmeyi amaçlayan projelere mali destek verilmiştir. ISPA genellikle uygun kamu harcamalarını %75’ine kadar finanse etmiştir, gerekli durumlarda desteğin %85’e kadar arttırılabilmesine karar (European Commission, 2002: 11; Karabacak, 2004: 87) verilmiştir. Çevre projeleri ile özellikle içmesuyu, su arıtma, katı atık yönetimi ve hava kirliliğiyle mücadele alanlarındaki projeler desteklenmiştir (European Commission, 2002: 10; Gençkol, 2003: 145; Kösecik ve Akbaş, 2009: 42). ISPA Katılım Öncesi Yapısal Politikalar Aracı 2000–2006 döneminde bu iki alanda yürürlükteki Avrupa mevzuatı ile aday ülkelerde uyumunu hızlandırmak amacıyla çevre ve ulaşım alanlarında yatırım için yaklaşık yedi milyar Avro mali destek sağlamayı öngörmüştür. ISPA, MDA ülkelerine yılda 1.080 milyar Avro mali destek öngörmüştür. Komisyon, Uyum Fonu için kullanılan ölçütleri kullanarak, nüfus esasına göre MDA ülkeleri arasında kişi başına düşen GSYİH ve ülkenin yüzölçümünü dikkate alarak ülkelere yapılacak mali desteğin miktarını tespit etmiştir. ISPA Programı yardımlarının aktarılmasında denge kurulabilmesi için çevre ve ulaşım alanındaki projelerde, Komisyon, bu konuda herhangi bir yasal bir zorunluluk olmasa da, ISPA bütçesinin çevre ve ulaşım arasında %50 oranında paylaştırılmasını öngörmüştür (European Commission, 2002: 12; Çeliktaş, 2006: 42).

Yapısal fonların dağıtımı için İstatistikî Bölge Sınıflamasına, bölgesel politika ve kalkınmadan sorumlu kurumlara, Yapısal Fonların kimlerin ortaklığı ile yönetilmesi ve dağıtılması gerektiğinin belirlenmesine, bütçe, denetleme ve Yapısal Fonların yönetilmesi konusunda yeterli alt yapıya sahip olmalarını gerekli kılmıştır (Kayasü ve Yaşar, 2006: 202). 1990 yılından sonra AB’nin bölgesel politikasının da etkilisiyle Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinde bölgesel politika alanında değişmeler yaşanmıştır. Özellikle müzakere sürecinin başlamasıyla Türkiye, Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerine yapılan mali yardımlar (PHARE, SAPARD, ISPA ve IPA) kalkınma ajanslarının kuruluş sürecini hızlandırmış ve desteklemiştir. Örneğin Çek Cumhuriyeti’nde ve Slovakya’da kurulan BKA’lar PHARE programının yardımıyla kurulmuştur (McMaster, 2006: 367; Kayasü ve Yaşar, 2006: 202–204). Ayrıca PHARE programıyla AB bölgesel kalkınma politikasına uygun şekilde NUTS bölgelerinin oluşturulmasında MDA ülkelerin mali destekler aktarılmıştır (Kayasü ve Yaşar, 2006: 202; Kovács, 2006: 102; Harding, 2006: 145). Bu sayede MDA ülkelerinde ajansların kurulmasında hızlı bir gelişme yaşanmıştır. Söz konusu mali destek programlarının yönetilmesi ve katılımcı bir yaklaşımla bölgesel kalkınmanın sağlanmak amacıyla AB’ye adaylık sürecinin sonucu olarak BKA’ların kurulduğu görülmektedir. Ancak daha sonrada belirtileceği üzere Türkiye Merkezi ve Doğu Avrupa ülkeleri için oluşturulan PHARE, SAPARD ve ISPA programlarının bütçeleri kesinleştiği gerekçesiyle yararlanamamıştır.

3.3. Türkiye’ye Adaylık Öncesi ve Adaylık Statüsünün Verilmesinden