3. MATERYAL VE METOT
3.1 Mekânsal Analiz
Provavelmente, o documento oficial recente do governo brasileiro, de real importância, a colocar em primeiro plano algum aspecto das migrações internacionais (no caso, a imigração) foi a Lei nº 6.815 de 19 de agosto de 1980107, enviada em regime de urgência ao Congresso Nacional, ainda durante o Regime Militar no Brasil, pelo então Presidente da República General João Batista Figueiredo e promulgada três meses depois (Sprandel, 2001). Esta lei, que ficou conhecida como o “Estatuto do Estrangeiro”, ainda que sofrendo posteriormente algumas poucas modificações, permanece em vigor até os dias de hoje. Seu objetivo central foi expresso no Artigo 2º da referida Lei nº 6.815 de 19 de agosto de 1980, no qual se percebe claramente a influência da inspiração militarista na elaboração do texto legal – inspiração esta sempre ciosa com a proteção da segurança nacional:
“Art. 2º Na aplicação desta Lei atender-se-á precipuamente à segurança nacional, à organização institucional, aos interesses políticos, sócio- econômicos e culturais do Brasil, bem assim à defesa do trabalhador nacional.” (BRASIL, 1980: 17533)
Trata-se de uma Lei extensa, contendo 141 artigos, dispondo minuciosamente dos critérios para a obtenção dos sete tipos de licenças de ingresso (vistos108) oferecidos, bem como dos requisitos exigidos nos processos de naturalização, extradição, expulsão, deportação e para a obtenção de asilo no país.
O Estatuto do Estrangeiro dispôs também sobre a criação do Conselho Nacional de Imigração (CNIg), órgão vinculado ao Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), atribuindo-lhe a responsabilidade de orientar e coordenar as atividades de imigração, dentre outras.
A Lei contemplou também os direitos e deveres do estrangeiro no país, por exemplo, estabelecendo proibição a qualquer imigrante (independentemente do tipo de
107 O tema esteve virtualmente presente, ao longo do tempo, nas Constituições brasileiras, ainda que sem enfoque
aprofundado. Antes de 1980, a questão das migrações em geral contava com regulamentação via decretos governamentais.
108 Os vistos criados com base na Lei de 1980 foram os vistos de trânsito, turista, temporário, permanente, de cortesia,
visto e se naturalizado ou não) de praticar as seguintes atividades, dentre outras: ser proprietário de empresa jornalística, de televisão ou de radiodifusão de quaisquer espécies (não podendo ser sócio, nem acionista, nem mesmo “orientador intelectual” de sociedades proprietárias de tais empresas); obter visto sem satisfazer determinadas condições de saúde estabelecidas pelo Ministério da Saúde; obter concessão ou autorização para pesquisa de quaisquer recursos minerais ou hidráulicos, ainda que potenciais; participar da administração ou representação de sindicato ou associação profissional e, dentre as exigências mais severas figuram aquelas reunidas no art. 107 da Lei nº 6.815 de 19 de agosto de 1980, transcrito a seguir, e que mais fortemente revelam o clima político vivenciado pelo Brasil durante o regime militar:
“Art. 107. O estrangeiro admitido no território nacional não pode exercer atividade de natureza política, nem se imiscuir, direta ou indiretamente, nos negócios públicos do Brasil, sendo-lhe especialmente vedado:
I – organizar, criar ou manter sociedade ou quaisquer entidades de caráter político, ainda que tenham por fim apenas a propaganda ou a difusão, exclusivamente entre compatriotas, de idéias, programas ou normas de ação de partidos políticos do país de origem;
II – exercer ação individual, junto a compatriotas ou não, no sentido de obter, mediante coação ou constrangimento de qualquer natureza, adesão ou idéias, programas ou normas de ação de partidos ou facções políticas de qualquer país;
III – organizar desfiles, passeatas, comícios e reuniões de qualquer natureza, ou deles participar, com os fins a que se referem os itens I e II deste artigo.” (BRASIL, 1980: 16533)
O conteúdo desta legislação tem recebido inúmeras críticas de entidades ligadas às migrações e à defesa dos direitos do indivíduo. Em geral, tais críticas recriminam o fato de a Lei desconsiderar tratados internacionais, de colocar os não-nacionais em situação de insegurança em relação à garantia de seus direitos (uma vez que estrangeiros foram absolutamente destituídos de quaisquer direitos políticos, por exemplo109), além de se mostrar um texto consideravelmente conservador ao tratar da imigração virtualmente sob a perspectiva exclusiva da segurança nacional (priorizando os impedimentos). Apesar das críticas, a legislação permanece em vigor, não obstante as tentativas de alterá-la (Martes e Gonçalves Jr., 2008).
109 Earnest (2003) relata que a partir de 1960, vinte e três democracias permitiram direito a voto para imigrantes (com
visto permanente) ainda que somente para governos subnacionais. Dentre os países latino-americanos mencionados pelo estudo estão Colômbia e Bolívia, que prevêem em suas constituições o voto a imigrantes (residentes) para eleições estaduais ou municipais; Chile, onde estrangeiros que residam de forma regular no país por mais de cinco anos podem votar nas eleições parlamentares nacional; Venezuela que garante a estrangeiros que residam por mais de dez anos de forma regular no país a votar nas eleições estaduais e municipais e Uruguai que garante o voto para presidente a estrangeiros com mais de quinze anos de residência regular no país. Os Estados Unidos permitem o voto de imigrantes em algumas municipalidades, como Takoma Park, em Maryland, por exemplo.
Já em 1981 o Congresso Nacional editou a lei nº 6.964 que amenizava aspectos do caráter considerado excessivamente autoritário do Estatuto do Estrangeiro (Sprandel, 2001)110. Mas a primeira importante iniciativa no sentido de efetivamente substituir tal Estatuto ocorreria somente no início dos anos 1990, com o Projeto de Lei nº 1.813/91, de iniciativa do Ministério da Justiça. O projeto, porém, foi alvo de críticas pelo fato de oferecer poucos avanços em relação à legislação anterior, principalmente no que diz respeito à garantia de direitos do estrangeiro no país. O Projeto de Lei, já redigido à luz da nova Constituição, manteve o espírito conservador do Estatuto, com o foco dirigido à preservação da ordem pública, mas incorporando, todavia, novos aspectos como, por exemplo, o atendimento a necessidades específicas do mercado de trabalho nacional. Os artigos 2º e 3º do Projeto de Lei nº 1.813 de 21 de outubro de 1991, transcritos a seguir, ilustram o ponto:
“Art. 2º Na aplicação desta lei atender-se-á precipuamente aos interesses nacionais:
I – de preservação da ordem pública interna; II – de natureza sócio-econômico e cultural; III – de proteção ao trabalhador brasileiro;
IV – de cooperação internacional nas áreas de educação e tecnologia; V – de colaboração internacional no combate ao crime;
VI – de solidariedade internacional.
Art. 3º A imigração objetivará, primordialmente, propiciar mão-de-obra especializada aos vários setores da economia nacional e em especial ao aumento da produtividade, a assimilação de tecnologia e a captação de recursos para setores específicos.” (BRASIL, 1991: 20322)
Esse projeto de lei incorporou às categorias já existentes de licença de ingresso, a emissão do visto de reunião familiar, garantindo – de forma mais explícita do que a prevista na Lei nº 6.964/81 (já que esta apenas impedia a expulsão de estrangeiros casados ou com filhos brasileiros) – o direito ao estrangeiro casado com nacional ou que tenha filhos nascidos no país, de permanecer em território brasileiro. Foram ampliadas as restrições sanitárias e mantidos, de uma forma geral, os mesmos impedimentos a estrangeiros, constantes do Estatuto de 1980. Na verdade, o texto do projeto era bastante similar, quer em forma ou conteúdo, ao do Estatuto do Estrangeiro e, exatamente por isso atraiu inúmeras críticas de organizações da sociedade civil e das diferentes comissões do Congresso pelas quais tramitou (por cerca de dez anos), tendo sido, por fim, arquivado.
110 A Lei nº 6.964/81, dentre outras coisas, impede a expulsão de estrangeiro casado há cinco anos com brasileiro(a)
Sprandel (2001) relaciona as diversas iniciativas que tramitavam no Congresso Nacional, em meados dos anos 1990, e que tinham por objetivo expandir o escopo da cidadania de estrangeiros no país. Tais iniciativas, segundo a autora, contrastavam nitidamente com aquelas advindas do Executivo Federal, que objetivavam criminalizar imigrantes em situação irregular no país e selavam acordos bilaterais (no caso, com a França) para lidar com a questão da segurança pública.
Recentemente, nova tentativa de substituir o Estatuto do Estrangeiro foi mais uma vez coordenada pelo Ministério da Justiça (MJ). Com a elaboração do PL nº 5.655 enviado ao Congresso Nacional em Julho de 2009, o projeto da nova Lei das Migrações introduz algumas alterações no que diz respeito ao seu objetivo declarado, apresentando-se como um instrumento legal mais adaptado aos tempos atuais, deixando, em parte111, para trás o viés autoritário do Estatuto de 1980, como se pode perceber nos artigos 3º e 4º do Projeto de Lei nº 5.655 de 20 de Julho de 2009 destacados a seguir:
“Art. 3º A política nacional de migração contemplará a adoção de medidas para regular os fluxos migratórios de forma a proteger os direitos humanos dos migrantes, especialmente em razão de práticas abusivas advindas de situação migratória irregular.
Art. 4º A política imigratória objetivará, primordialmente, a admissão de mão- de-obra especializada adequada aos vários setores da economia nacional, ao desenvolvimento econômico, social, cultural, científico e tecnológico do Brasil, à captação de recursos e geração de emprego e renda, observada a proteção ao trabalhador nacional.” (BRASIL, 2009: 2)
O projeto propõe, ainda, alterações nos tipos de visto, consolidando determinadas categorias (como negócio e turismo) e ampliando o escopo daquelas já existentes (como é o caso do visto temporário, que passa a contemplar também o motivo de tratamento de saúde). Introduz, adicionalmente, uma regulamentação do acesso de imigrantes a áreas consideradas estratégicas (Amazônia Legal e áreas de ocupação indígena ou outras comunidades tradicionais), dentre outras questões (Brasil/CN, 2009). Outra importante mudança proposta pelo projeto foi a alteração do nome do Conselho Nacional de Imigração, que passaria a se chamar Conselho Nacional de Migração. O Conselho teve seu vínculo direto disputado entre o MTE e o MJ, mantendo-se, por fim, junto ao MTE, como nos aprofundaremos mais adiante. A mudança na denominação é significativa na medida em que amplia o escopo de sua
111Em parte, pois de fato a mudança no “objetivo declarado” do projeto de lei faz parecer que o viés autoritário foi
minorado ou até abandonado, mas como será mostrado mais adiante, a seqüência do texto não elimina por completo tal viés.
atuação, permitindo ao Conselho coordenar legitimamente as iniciativas ligadas às questões de emigração112.
O texto do ante-projeto de Lei foi submetido à avaliação por parte de representantes da sociedade. Não obstante os avanços, permanecem pendentes algumas considerações importantes relacionadas, por exemplo, ao trato e garantia de direitos para os imigrantes não-documentados (Martes, 2009a; Patarra, 2009). Durante a entrevista realizada com Paulo Sérgio Almeida, presidente do CNIg, foi assinalada como a principal falha do novo documento o fato de ter-se tomado como referência e inspiração o próprio Estatuto de 1980, pois isto implica considerar como correta a filosofia jurídica que embasa o Estatuto. Assim, se a filosofia está correta, o novo texto legal requereria apenas a correção de algumas poucas falhas da Lei anterior. Decididamente, tal não é o caso, conforme argumenta o entrevistado. Almeida entende que teria sido mais importante um “re-pensar prévio” dos rumos que se pretendia conferir à política migratória brasileira em face do panorama atual das migrações internacionais para somente então tratar de elaborar o texto em consonância.
Reconhece-se que o Projeto de Lei, ainda que introduza considerações importantes no que diz respeito à garantia de direitos113 do imigrante, manteve basicamente a mesma estrutura de capítulos e artigos do Estatuto do Estrangeiro. Ao imigrante, seguirão proibidos, dentre outros quesitos, os direitos políticos (de voto e quaisquer associações partidárias) e o de ser proprietário de qualquer tipo de mídia114.
Ventura e Illes (2010) sugerem a necessidade de redirecionar o foco do debate sobre o “estrangeiro” – termo que consideram pejorativo por evocar a palavra “estranho” –, para o “trabalhador migrante” e consideram imperativo que o Brasil
112 Isto porque o CNIg já vinha tomando decisões e iniciativas ligadas a emigração e às comunidades de brasileiros no
exterior, mas isso está além das suas prerrogativas legais.
113 “Art 5º Ao estrangeiro residente no Brasil, permanente ou temporário, são assegurados os direitos e garantias
fundamentais consagrados na Constituição, em especial:
I – a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade; II – os direitos civis e sociais reconhecidos aos brasileiros;
III – a liberdade de circulação no território nacional;
IV – o direito de reunir-se pacificamente, sem armas, em locais abertos ao público, independentemente de
autorização, desde que não frustre outra reunião anteriormente convocada para o mesmo local, sendo exigido prévio aviso à autoridade competente;
V – o direito de associação para fins lícitos, nos termos da lei; VI – o direito à educação
VII – o direito à saúde pública
VIII – os direitos trabalhistas e de sindicalização, nos termos da lei; e IX – o acesso à Justiça, inclusive gratuita.” (BRASIL, 2009: 2-3)
114 Em contraposição ao teor da legislação migratória brasileira e de seu projeto de lei em tramitação pode-se
observar a legislação Argentina (Ley Nº 25.871 de 2004), bem menos extensa e menos carregada de proibições, disponível em http://www.derhuman.jus.gov.ar/normativa/pdf/LEY_25871.pdf, acessado em 18/11/2010 (Argentina/CN, 2004)
subscreva a “Convenção Internacional sobre a Proteção dos Direitos dos Trabalhadores Migrantes e dos Membros de suas Famílias”, de 1990 (OAS, 2010). Estas preocupações se assemelham às do Conselho Nacional de Imigração, que defendeu a manutenção do CNIg – que no novo Projeto de Lei é, como vimos, rebatizado com o nome mais abrangente de Conselho Nacional de Migração (CNM) – ao abrigo do Ministério do Trabalho e Emprego justamente por entender ser este um Ministério mais envolvido com a questão migratória em sua dimensão econômico-social.
Por outro lado, com relação à situação dos brasileiros que vivem no exterior, foram instituídas reformas na política externa brasileira a partir de 1995, redimensionando a política consular e a administração do Ministério das Relações Exteriores (MRE). Dentre os objetivos implícitos nas reformas estava reverter a imagem desfavorável do Brasil no exterior, no que dizia respeito às denúncias de violação dos direitos humanos com os imigrantes no país (Martes e Gonçalves Jr, 2008). Assim, com base em tais reformas, foi criado, em 1996, o Conselho de Cidadão – órgão de aconselhamento de consulados e embaixadas, vinculado ao MRE, voltado para auxiliar na adaptação dos brasileiros à realidade dos países para os quais se destinavam. Outra iniciativa adveio da criação do Consulado Itinerante, que viabilizou o deslocamento para os locais, no exterior, onde houvesse maior concentração de brasileiros, de equipes ligadas ao consulado para prestar atendimento (de serviços consulares) à comunidade (Martes e Gonçalves Jr, 2008).
Novas iniciativas têm surgido nos últimos anos, particularmente no que diz respeito ao apoio aos emigrantes brasileiros não-documentados que vivem no exterior e à ação dos consulados brasileiros.
Em Outubro de 2002, o então candidato à Presidência da República, Luis Inácio Lula da Silva, divulgou sua “Carta aos brasileiros que vivem longe de casa”, contendo diretrizes para, no caso de ser eleito, auxiliar os brasileiros que viviam no exterior (Silva, 2002). Dentre outros aspectos, o documento ressaltava o apoio do candidato à criação de organismos de representação de emigrantes brasileiros junto aos consulados do país no exterior, a redução na taxação das remessas enviadas por emigrantes brasileiros para seus familiares no Brasil e a criação de outros mecanismos para ampliar o atendimento aos brasileiros emigrados.
Segundo Patarra (2009) uma primeira aproximação à formulação explícita de uma política voltada para a emigração foi o chamado Documento de Lisboa (Almeida e
Penna, 2009), que resultou do I Encontro Ibérico da Comunidade de Brasileiros no Exterior, ocorrido em 2002115 na capital portuguesa. O evento116 teve por objetivo debater as expectativas dos emigrantes em relação ao papel dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário brasileiros e a necessidade de se implementar medidas de proteção aos direitos dos cidadãos brasileiros residentes no exterior. Pontos importantes incluídos na lista de propostas desse documento são os seguintes: a) formulação de políticas públicas para a emigração; b) criação de mecanismos de representação política para os emigrantes brasileiros; c) elaboração do Estatuto do Brasileiro no Exterior; d) fortalecimento da estrutura dos consulados e criação de mecanismos de inscrição consular voluntária; e) redução dos encargos financeiros cobrados das remessas enviadas por brasileiros no exterior, dentre outros. Neste I Encontro da Comunidade de Brasileiros no Exterior foi criada a Rede de Brasileiros e Brasileiras no Exterior que teria sua primeira reunião, já como grupo, em 2007, no Encontro de Bruxelas.
A partir de 2003, o Itamaraty passou a levantar e registrar a situação dos brasileiros que vivem no exterior (emigrantes em condição regular, irregular e também os detentos). Entre 2005 e 2006, com o crescimento das ocorrências de brasileiros identificados em situação não regular no exterior, o Congresso Nacional instituiu a Comissão Parlamentar Mista de Inquérito (CPMI) da Emigração Ilegal (Brasil/CN, 2006), dando notoriedade à questão da emigração (principalmente ilegal) de brasileiros, com vistas à garantia dos direitos de cidadania daqueles que vivem no exterior, recomendando, dentre outras medidas, a criação de uma Secretaria Especial de Políticas ao Emigrante, a promoção de censos para dimensionar a população de brasileiros nos Estados Unidos, o estabelecimento de uma linha telefônica do tipo “0800” para facilitar a comunicação dos emigrados com o consulado; e a ampliação do papel dos consulados e de sua estrutura no exterior (Martes e Gonçalves Jr., 2008). A partir de então, o Itamaraty vem expandindo o apoio consular aos brasileiros que residem fora do país, em particular, agilizando a atualização e obtenção de documentos brasileiros.
Em Outubro de 2005, para cobrar ações do já presidente Luis Inácio Lula da Silva e também para atualizá-lo das demandas da comunidade de brasileiros que vivem nos Estados Unidos, foi realizado, em Boston, o I Encontro de Lideranças Brasileiras
115O Encontro ocorreu entre os dias 9 e 11 de Maio de 2002, na Universidade Católica de Portugal, em Lisboa. 116O Encontro foi promovido pela Procuradoria Regional dos Direitos do Cidadão, do Distrito Federal (Ministério
Público Federal), com o apoio da Casa do Brasil de Lisboa, da Cáritas (portuguesa e brasileira), da Obra Católica Portuguesa de Migrações e Pastoral dos Brasileiros no Exterior (da CNBB).
nos Estados Unidos. Resultou deste encontro o documento que ficou conhecido como “Carta de Boston” (Almeida e Penna, 2009) que pleiteava, dentre outras coisas: a abertura de novos consulados do Brasil nos Estados Unidos, seguindo a distribuição espacial das comunidades de brasileiros naquele país; o aumento da freqüência dos consulados itinerantes; maior amplitude nas atribuições dos consulados para que não sejam “apenas órgãos emissores de documentos”; reestruturação do corpo organizacional dos consulados, designando um responsável pelas comunidades brasileiras; criação de uma política de Estado para lidar com interesses e necessidades das comunidades brasileiras no exterior; negociação, com o governo americano, do aumento no número de vistos de trabalho e de reunificação familiar concedidos a brasileiros; e fortalecimento da organização da comunidade brasileira nos Estados Unidos da América.
Em 2007, na Bélgica, foi realizado o II Encontro de Brasileiras e Brasileiros na Europa (Almeida e Penna, 2009), no qual deveria se estruturar efetivamente uma rede de organizações que reúnem brasileiros naquele continente. O encontro foi organizado pela Comissão de Direitos Humanos da Câmara dos Deputados e por integrantes de entidades confessionais (ligadas à Igreja). Por intermédio da Fundação Alexandre de Gusmão, foi patrocinada a ida de representantes das inúmeras comunidades de brasileiros distribuídas no Velho Continente (Alemanha, Áustria, Bélgica, Espanha, França, Holanda, Inglaterra, Irlanda, Itália, Portugal e Suíça) para Bruxelas, para articular a Rede de Brasileiros e Brasileiras no Exterior117. A organização do evento foi muito bem sucedida apesar das dificuldades para acolher os brasileiros que vivem de forma não documentada no exterior, os quais não usufruem de livre circulação, como já vimos antes, pois se saírem do país podem ser detidos e não conseguirem retornar. Neste encontro, foram reforçadas as demandas que ainda não haviam sido atendidas a contento no encontro anterior e foram firmadas as bases da Rede que se fortaleceria gradualmente desde então. Representantes de diversos ministérios estiveram presentes no encontro, o MTE entre eles, apenas causando certa estranheza o fato de o MRE não ter enviado representantes (Almeida e Penna, 2009).
A partir dessas mobilizações, o MRE identificou uma crescente articulação nas comunidades de brasileiros no exterior e decidiu organizar a Conferência Brasileiros no
Mundo (Brasil/MRE, 2009b), cuja primeira edição ocorreu em 2008 no Rio de Janeiro e que visava ampliar as interfaces das comunidades com o Itamaraty.
Por sua vez, o CNIg organizou, também em 2008, o Diálogo Tripartite sobre Políticas Públicas de Migração para o Trabalho, na cidade de São Paulo, do qual