Maldaki Bozulma (Inherent Vice)

Analisando o período que vai do Presidente Collor até o primeiro mandato do Presidente Lula, Limongi (2007) constatou que apenas um pequeno percentual das matérias que foram enviadas pelo Poder Executivo ao Congresso não haviam sido aprovadas e que, mesmo assim, esse percentual não representava, em si, a quantificação de uma eventual derrota sofrida pelo Executivo, já que havia a possibilidade de que, naquele número, estivessem contabilizados alguns projetos que foram enviados por Presidentes em final de mandato e que foram retirados pelos seus sucessores, projetos rejeitados que foram substituídos por outros, de conteúdo similar, que foram aprovados e aqueles identificados como “balões de ensaio” enviados com o objetivo único de medir o grau de aceitação da matéria, sem que houvesse uma real intenção de aprovação.

Por sua vez, os estudos mostraram que, mesmo vivendo sob a égide de um sistema político identificado por Abranches (1988) como presidencialismo de coalizão, a relação entre o Executivo Federal e sua base de apoio no Congresso Nacional tem sido suficiente para demonstrar o sucesso que o Poder Executivo tem obtido para aprovação de uma agenda de seu interesse e da manutenção dos níveis satisfatórios de governabilidade e que os instrumentos trazidos pela Constituição Federal de 1988 e que foram colocados à disposição do Governo Central são de tal ordem que o termo que tem sido utilizado para demonstrar essa capacidade de fazer valer a sua agenda tem sido “imposição”.

Essa, por exemplo, é a conclusão a que chega Limongi (2007 p.257) na análise que faz dessa relação, mostrando esse sucesso obtido pelo Poder Executivo Federal, afastando a tese defendida por Abranches (1988) de que o presidencialismo de coalizão levaria o País à ingovernabilidade. Segundo ele, “o governo conta com as armas institucionais necessárias para governar. Nada que se assemelhe à crise de governabilidade pode ser detectada pelas evidências empíricas disponíveis. Se democracias pedem partidos fortes, nos termos dessa formulação, os partidos brasileiros atendem a esta exigência”.

Na base do estudo de Limongi (2007), está o pressuposto de que os partidos políticos brasileiros são suficientemente coesos e fortes de forma que a negociação para formação e manutenção da coalizão que dá sustentação às aspirações do Governo Federal dentro do Congresso Nacional acontece entre o Poder Executivo Federal e as lideranças dos partidos

políticos que compõem sua base de apoio no Congresso e não individualmente com cada um dos Congressistas que a compõem.

Por sua vez, Pereira e Mueller (2002) discordam, em certo grau21, de Limongi (2007), quando abordam, de uma forma mais particularizada, a negociação entre o Executivo e os partidos que lhe dão sustentação, incluindo a possibilidade de negociação individual entre o Poder Executivo e o Parlamentar de sua base de apoio das emendas individuais de interesse daqueles Parlamentares na ajuda da mediação dos interesses envolvidos. De um lado está o Executivo com poder discricionário para executar as emendas ao orçamento de interesse do Parlamentar e de outro, os Parlamentares com os votos necessários à aprovação das matérias de interesse do Executivo. Assim se expressam os autores:

“A grande maioria dos parlamentares lança mão dessa prerrogativa para propor emendas destinadas a beneficiar suas principais bases eleitorais, isto é, essa estratégia é utilizada por uma política clientelista com o objetivo de maximizar o futuro eleitoral e a carreira do parlamentar. Dessa maneira, é plausível supor que o executivo, que tem grande poder discricionário na execução do orçamento anual, use este poder para fazer pressão sobre a atuação dos parlamentares.” (PEREIRA E MUELLER, 2002, p.274) Tanto Limongi (2007) quanto Pereira e Mueller (2002) aceitam, implicitamente, a teoria da escolha racional quando entendem que os parlamentares tomam suas decisões sempre tendo como base o objetivo de maximizar suas possibilidades de reeleição e que é exatamente essa forma de proceder dos Congressistas que permite a utilização das ferramentas institucionais que estão colocadas à disposição do Poder Executivo para o alcance dos seus objetivos.

Contribuindo com essa discussão, Júnior (2005, p.8), utilizando a teoria da escolha racional para explicar o sucesso das políticas reformistas dentro do presidencialismo de coalizão, sugere que “Embora reconhecendo a limitação de conclusões que possam ser

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Em certo grau, porque entendo que Limongi (2007), quando aborda as negociações entre o Poder Executivo e sua coalizão de apoio, o faz ressaltando sempre que elas ocorrem pela via das lideranças partidárias, dando a entender que o que está em discussão são os interesses partidários maiores. Por outro lado, isso não quer dizer que, em tais negociações, também não possam estar presentes os interesses individuais dos seus integrantes, como defendem Pereira e Mueller (2002).

extraídas da análise de somente dois casos22, entende-se que o modelo analítico baseado na coordenação de interesses, em duas arenas de negociação, revela-se adequado para a compreensão de reformas conduzidas no âmbito do presidencialismo de coalizão brasileiro”.

Para o referido autor, a negociação ocorre entre o Poder Executivo Federal e sua coalizão de apoio no Congresso e que a conciliação dos interesses da base aliada é condição necessária e suficiente para determinar o sucesso das reformas nesse ambiente de presidencialismo de coalizão. Esses interesses se traduzem da seguinte forma: (1) o interesse dos envolvidos nos bônus políticos gerados apenas pela simples aprovação da própria política pública em discussão, a que nomeia de arena partidária; e (2) os interesses subnacionais e eleitorais particulares dos parlamentares julgados relevantes para aprovação da política pública desejada e que identifica por arena distributiva.

O estudo também sugere que, sendo interesse do Poder Executivo diminuir ao máximo o custo para aprovação de sua agenda, o jogo na arena distributiva se desenvolve na medida em que a percepção de que os incentivos gerados na arena partidária não serão suficientes para aprovação da política proposta, desconsiderando a existência de possíveis jogos ocultos nesse processo já que estabelece como sendo duas as arenas possíveis.

Fica claro, nos estudos feitos por Limongi (2007), Pereira e Mueller (2002) e Júnior (2005), que, para esses autores, a negociação política para aprovação de questões ligadas à agenda do Executivo acontece no interior da instituição que Júnior (2005) define como governo, sendo, portanto, os únicos atores desse processo de aprovação, os seus integrantes. Para Júnior (2005), o Poder Executivo Federal é tratado como independente de sua base de coalizão e o termo governo é utilizado por ele para expressar o conjunto Executivo Federal e sua base de apoio. Essa instituição denominada governo, dispondo de ampla maioria dentro do Congresso Nacional, teria o condão de proporcionar a aprovação das medidas de interesse do Executivo se fosse possível coordenar os interesses dos envolvidos nesse processo, em uma negociação intramuros e considerando as duas arenas sugeridas.

Sintonizando Limongi (2007), Pereira e Mueller (2002) e Júnior (2005), teríamos compondo o que Júnior (2005) entende como “arena partidária” os interesses partidários

22 _{Em seu estudo, são analisadas a privatização da Companhia Vale do Rio Doce e a produção legislativa que} permitiu a desestatização do setor de telecomunicações.

maiores que Limongi entende acontecer nas negociações entre o Executivo e as lideranças dos partidos políticos que compõem sua coalizão de apoio e como “arena distributiva”, as emendas individuais ao Orçamento Federal que Pereira e Mueller (2002, p.274) classificam como “emendas destinadas a beneficiar suas principais bases eleitorais, isto é, essa estratégia é utilizada por uma política clientelista com o objetivo de maximizar o futuro eleitoral e a carreira do parlamentar.”

Os três estudos acima não se conflitam, muito pelo contrário, se complementam. Todos partem de um pressuposto comum. O de que os partidos existem como partidos políticos e são suficientemente fortes para negociar com o Executivo a formação de uma coalizão, com certo grau de coesão, que ofereça o nível de segurança desejada pela outra parte da instituição que Júnior (2005) nomeou de governo e que corresponde ao Poder Executivo Federal. Também está claro que a negociação ocorre no interior dessa instituição “governo” e que os atores que dela participam são o Poder Executivo Federal e as lideranças dos partidos políticos que a compõem, podendo chegar, em determinadas situações, a Parlamentares considerados estratégicos. A condição de sucesso percebida é a possibilidade de conciliação dos interesses desses atores que ocorre em duas arenas possíveis, que Júnior (2005) identifica como “arena partidária” e “arena distributiva”.

No nosso entender, os referidos estudos conseguem explicar com sucesso os processos de reforma em geral e até mesmo de um determinado tipo de alteração pontual na legislação tributária, alterações que tratam os entes federados de forma isonômica, como as que criaram as contribuições sociais ou a que recentemente regulamentou a tributação sobre as micro e pequenas empresas, mas não aquelas que terminam por estabelecer situações nas quais uns Estados ganham e outros perdem, gerando um conflito distributivo, como é o caso dos projetos que visem promover ampla reforma no Sistema Tributário Nacional.

Por outro lado, examinando as duas arenas propostas por Júnior (2005) e a complexidade e diversidade dos interesses que estão em jogo e que serão contrariados pela simples impossibilidade de se construir uma proposta que, no curto prazo, não seja de “soma zero”, podemos concluir que toda a recompensa necessária para aprovação de um amplo projeto de Reforma Tributária deveria se originar da arena distributiva, já que sua simples aprovação não seria capaz de proporcionar qualquer ganho aos Congressistas. Por sua vez, esse fato não se constituiria, pelo menos a princípio, em um grande problema para a União,

dada a variedade e a potência das ferramentas de que dispõe. Em assim sendo, então por que isso não acontece? Por que o Executivo, com os instrumentos que possui para incentivar sua base de apoio a aprovar sua agenda, não tem sido capaz de fornecer as recompensas necessárias à aprovação de projetos que tratem de Reformas Tributárias amplas? Por que o Executivo não consegue controlar sua base aliada e permite que as propostas sejam completamente descaracterizadas em uma comissão na qual o Governo tem maioria e, aparentemente, pleno controle?

Uma das respostas possíveis pode ter suas raízes no que Tsebelis (1998 p.21) identifica como jogos ocultos. Para ele, “a atividade humana é orientada pelo objetivo e é instrumental e que os atores individuais e institucionais tentam promover ao máximo a realização de seus objetivos” e que “a cada passo, os atores políticos respeitam as exigências do comportamento racional”. Ainda para o autor, “as democracias contêm situações nas quais os jogos não são jogados de maneira isolada e, portanto, as escolhas podem parecer sobótimas.” Em resumo, para Tsebelis (1998), se o ator estiver de posse de informações adequadas, e sua escolha, vista por um determinado observador, parecer subótima, é porque este observador não está conseguindo captar toda uma rede de jogos em que o ator está envolvido – que chama de jogos ocultos – e o que parece subótimo, quando observado apenas um jogo, será na verdade ótimo quando se consegue visualizar toda a rede.

Isso de fato representa uma forte possibilidade. O Congresso Nacional, em razão do sistema eleitoral vigente no País, com lista aberta e financiamento privado de campanha, representa uma miríade de interesses regionais públicos e privados. Em se tratando de um projeto de Reforma Tributária, tais interesses afloram com muita intensidade e a quantidade e a qualidade desses interessados nos dão a indicação da existência de múltiplas arenas paralelas e de suas importâncias, tornando a possibilidade de conciliação de interesses nas arenas propostas por Júnior (2005), no jogo entre o Executivo e sua base de apoio, pouco provável.

As conclusões a que se pode chegar em relação a Limongi (2007), Pereira e Mueller (2002) e Júnior (2005) são as seguintes: (1) os estudos têm como pressuposto básico que os partidos políticos são suficientemente fortes, coesos e representados por suas lideranças no Congresso, permitindo a formação de uma coalizão de apoio ao Governo, com um nível de disciplina tal que permita tranqüilidade na aprovação de uma agenda de interesse do

Executivo; (2) a teoria das escolhas racionais se aplica ao comportamento dos Congressistas em geral e, em particular, dos membros da coalizão de apoio ao Governo, já que os referidos estudos concordam com a premissa de que os parlamentares agem racionalmente sempre no sentido de maximizar suas possibilidades de reeleição, permitindo a utilização das ferramentas disponíveis dentro do presidencialismo de coalizão; (3) o jogo para aprovação da agenda do Executivo ocorre nas duas arenas – partidária e distributiva - identificadas por Júnior (2005) e que a condição necessária e suficiente para que o Executivo tenha sucesso em suas pretensões legislativas é que seja possível a conciliação dos interesse envolvidos naquelas duas arenas; e (4) os já mencionados estudos, ao considerarem como condição de sucesso apenas a conciliação de interesses nas duas arenas propostas, afastam a possibilidade da existência de jogos ocultos nos termos entendidos por Tsebelis (1998).