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A oposição brasileira ao Modelo de Protocolo Adicional encontrou um novo desafio também a partir de 2004, em que o Governo Bush dá início à sua política de flexibilização das regras de desarmamento e não-proliferação do regime internacional de controle de armas nucleares, de acordo com os seus interesses pragmáticos. Nesse sentido, ao mesmo tempo em que o país iniciou as negociações para o acordo de cooperação atômica EUA-Índia, o Washington começou a agregar esforços para revisar as diretrizes do Nuclear Suppliers Group (NSG). Dentre os objetivos almejados pelos EUA nesse processo era que os Estados receptores de tecnologias e equipamentos relacionados ao enriquecimento de urânio ou reprocessamento de combustível nuclear deveriam ter ratificado o TNP e ter o Protocolo Adicional em vigor (HIBBS, 2010).

A proposta de obrigatoriedade do Protocolo Adicional foi bem recebida pela maioria dos membros do NSG, em particular os países europeus que passaram a defender sua inclusão como forma indireta de fomentar a universalização do referido tratado e fortalecer os mecanismos internacionais de não-proliferação (Missão dos EUA na ONU, 2009) (GOLDSCHMIDT, 2011). Três países, no entanto, apresentaram sua oposição: África do Sul, Argentina e, é claro, o Brasil. Os dois últimos não são signatários do Protocolo Adicional, enquanto o primeiro, embora com o protocolo em vigor, não tinha interesse na aprovação da referida condição em face de suas pretensões de se tornar um exportador de tecnologia nuclear para outros países em desenvolvimento. Apesar de minoritária, essa oposição era importante em face da possibilidade de obstrução, uma vez que as decisões materiais do NSG são tomadas por consenso.

Dessa maneira, ao menos desde 2008 os EUA passaram a negociar com Brasil e Argentina um documento de compromisso que excepcionasse os dois países, abrindo espaço para a aprovação das regras gerais mais restritas. A solução encontrada foi permitir a exportação para nações que, embora não tivessem assinado o Protocolo Adicional, possuíssem acordos regionais em atividade que tenham o mesmo objetivo de providenciar a confiança na natureza pacífica de seus programas nucleares. A nova redação do texto proposto havia sido criada justamente para a abarcar o Acordo Quadripartite firmado entre Brasil e Argentina, não só contornando a resistência desses dois países, como também isolando a África do Sul e eventualmente fazendo com que ela cedesse em sua posição (HIBBS, 2010).

A partir de então, telegramas das representações diplomáticas dos EUA no Brasil e em Viena revelam que se passaram três anos de negociações entre os Brasil e os demais membros do NSG acerca da redação final das novas diretrizes. Em dezembro de 2008, o Ministro Santiago Mourão reuniu-se com representantes do governo dos EUA na embaixada do país em Brasília, no qual o diplomata informou que o governo brasileiro ainda precisava discutir o rascunho da proposta, de forma a ter certeza que o texto final deixaria claro que a ABACC estava incluída na exceção (Embaixada dos EUA em Brasília. 2008).

Em janeiro de 2009 foi realizada em Viena reunião informal entre os membros do NSG, em que foram discutidas as possibilidades de aprovação do novo conjunto de diretrizes. Apesar dos países europeus serem favoráveis à inclusão da exceção do Protocolo Adicional, Brasil e Argentina se opuseram a qualquer texto que deixasse ambíguo se os dois países estariam obrigados ou não a aderir ao Protocolo Adicional para serem receptores de tecnologias sensíveis. Novamente a indicação da ABACC é citada como uma possível solução, assim como sugestão da delegação japonesa de que fosse estabelecida uma cláusula de grandfather que excepcionasse a universalidade do protocolo para as duas nações. Ambas as propostas foram criticadas pela Nova Zelândia, que apontou o risco do NSG passar a ser visto menos como um órgão regulador e mais como um “cartel nuclear” (Missão dos EUA na UNVIE, 2009).

Apesar dos esforços das diferentes delegações do NSG, as novas diretrizes foram recusadas em sua reunião anual de 2010, dessa vez por conta de ressalvas feitas pela Turquia, em relação a outras condições previstas na proposta que

poderiam impedir o país de firmar novos acordos de cooperação nuclear em face de sua localização em uma “região instável” do planeta (HIBBS, 2010). O NSG só conseguiria aprovar o referido documento em 24 de junho de 2011, já no primeiro ano do governo Dilma Roussef, com a seguinte redação:

Controles Especiais de exportações sensíveis (...)

6. Supridores devem exercer uma política de limitação na transferências de instalações sensíveis, equipamentos, tecnologia e material utilizável para armas nucleares ou outros mecanismo explosivos nucleares, especialmente em casos em que um Estado tem em seu território entidades que são objeto das notificações de negação previstas na Parte 2 das Diretrizes Ativas do NSG por mais de um Governo Participante do NSG.

(...)

(c) Supridores deverão fazer esforços especiais no apoio à efetiva implementação das salvaguardas da AIEA para instalações, equipamento ou tecnologia de enriquecimento ou reprocessamento e devem, de acordo com os parágrafos 4 e 13 das Diretrizes, garantir sua natureza pacífica. Nesse caso os supridores devem autorizar transferências, de acordo com esse parágrafo, somente quando o recipiente tiver um Acordo de Salvaguardas Compreensivas em vigor, e um Protocolo Adicional baseado no Modelo de Protocolo Adicional ou, na dependência deste, estiver implementando acordos de salvaguardas apropriados em cooperação com a AIEA, incluindo

acordos regionais de contabilidade e controle de materiais nucleares, como aprovado pela Mesa de Governadores da AIEA.

(INFCIRC/254/Rev.11/Part 1) (grifo nosso)

No mesmo dia, o MRE emitiu nota celebrando a decisão do NSG que, após seis anos de negociações, conseguiu definir novas regras de controle para o acesso a tecnologias sensíveis, nas quais o grupo reconheceu o Acordo Quadripartite firmado entre Brasil, Argentina, ABACC e AIEA como um “critério alternativo” ao Modelo de Protocolo Adicional da AIEA (MRE, 2011). Em julho do mesmo ano, o secretário-geral da ABACC Odilon Marcuzzo do Canto discursou no aniversário de 20 anos da agência, apontado que o sistema de salvaguardas criado pelos dois país é atualmente respeitado pela comunidade internacional e reconhecido pelo NSG como uma “válida alternativa” ao Protocolo Adicional (CANTO, 2011). No entanto, o secretário do NSG Piet de Klerk deu indícios em entrevista que a interpretação adequada para as novas diretrizes é que a exceção do Acordo Quadripartite tem caráter apenas provisório, enquanto os dois países tomam as medidas necessárias para a adesão ao protocolo adicional (Arms Control

Today, 2011). Embora as diretrizes tenham sido renovadas em 2012, as dúvidas quanto à interpretação do documento indicam que a tensão em torno do protocolo pode eventualmente retornar ao NSG.

A despeito disso, as novas diretrizes parecem de fato terem sido uma vitória da diplomacia brasileira, por meio da retomada de um dos propósitos originais para a criação da ABACC: a defesa da autonomia nuclear dos dois países em face de um regime de controle em expansão. Esse sucesso pode ser identificado por meio de dois fatores.

O primeiro deles é que, embora tanto o Acordo Quadripartite quanto o Protocolo Adicional sejam instrumentos de construção de confiança quanto às finalidades pacíficas de programas nucleares, os dois são distintos quanto ao raio de ação previsto para seus inspetores. O acordo da ABACC é similar ao modelo de Acordo Geral de Salvaguardas da AIEA que, como vimos anteriormente, serve apenas para confirmar a veracidade de atividades nucleares declaradas, não possuindo as mesmas ferramentas previstas no Protocolo Adicional para identificação de atividades clandestinas, tais como a visita a instalações industriais nas proximidades de estabelecimentos declarados, ou inspeções “surpresa” comunicadas aos países auditados com pouca antecedência (HIBBS, 2010; GOLDSCHMIDT, 2011). Certamente a eventual assinatura do Protocolo Adicional levaria ao Brasil ter que levantar suas barreiras impostas ao exame de suas ultracentrífugas, bem como permitir o acesso de inspetores a instalações da Marinha nas proximidades do prédios da CTMSP. Cabe mencionar que essa distinção já foi reconhecida em reuniões reservadas tanto por representantes diplomáticos brasileiros (Missão dos EUA na ONU, 2009), como por representantes argentinos, que confirmaram que, embora os servidores da ABACC possam inspecionar tanto instalações nucleares civis e militares, não gozam das mesas prerrogativas nem tem a mesma qualidade de informações previstas no modelo de protocolo da AIEA (Embaixa dos EUA em Buenos Aires, 2009).

Além disso, a integração nuclear Brasil-Argentina, consubstanciada pela ABACC, acabou se revelando um trunfo da diplomacia brasileira, ao transformar seu vizinho em um “aliado automático” em sua oposição ao Modelo de Protocolo Adicional. Conforme aponta a literatura, Buenos Aires não se oporia mais por princípio ao referido instrumento, mas acaba tendo que expressar seu apoio à política do vizinho, uma vez

que sua adesão ao protocolo poderia levar ao fim do regime bilateral de controle e uma possível vantagem para o Brasil (MUKHATZHANOVA, 2012). Esse posicionamento já foi confirmado por diplomtas argentinos em reuniões com representantes governamentais dos EUA, um dos quais esclareceu que a percepção do governo era de que aderir ao Protocolo seria acuar Brasília e eventualmente fazer com que ele endurecesse sua posição (Embaixado dos EUA em Buenos Aires, 2009). No caso específico do NSG, isso pode ter impedido que o Brasil fosse isolado do resto do grupo e eventualmente tivesse que ceder ante à pressão externa, ao mesmo tempo que ofereceu a opção da exceção do Acordo Quadripartite, permitindo assim que a Argentina continuasse a apoiar o país.