Kurum Faaliyet Ortamının Tanınması

Kamu idareleri benzer özellikler taşısa da, denetçi, her kamu idaresinin kendine özgü özellikleri yanında kamu idaresi faaliyetlerini, dolayısıyla mali işlemlerini ve tablolarını etkileyen faktörleri değerlendirir. Bu faktörler genel olarak şunlardır:

Yasal düzenlemeler: Kamu idaresinin kuruluş yasası başta olmak üzere kamu idaresi faaliyetleri ile ilgili mali ve mali olmayan tüm yasal mevzuatı.

İkincil mevzuat: Yasal düzenlemeleri tamamlayıcı ya da açıklayıcı nitelikteki hukuki metinler. Örneğin yönetmelikler, tebliğler, genelgeler, genel yazılar, özelgeler, ücret tarifeleri gibi.

İkincil mevzuattan genel yönetim kapsamındaki kamu kamu idarelerince mali konularda düzenlenen yönetmelikler ile yönetmelik niteliğindeki düzenleyici işlemlerden Sayıştayın istişari görüşü alınmadan yürürlüğe konulanlar tespit edilerek Başkanlığa bildirilir.

Kurumsal veriler: Kamu idaresine ait mali tablolar, stratejik plan, performans programı, bütçe, faaliyet raporu, yönetim kurulu kararları, mali oranlar ve ilgili diğer belgeler.

Cumhurbaşkanlığı ve Bakanlıkların kamu idaresi üzerindeki yetkileri:

Cumhurbaşkanlığı ve Bakanlıkların kamu idaresi faaliyetlerini belirleme ve etkileme yönündeki yetkileri ve bu yetkinin nasıl kullanıldığı.

Denetlenen kamu idaresinin bağlı veya ilgili olduğu kamu idareleriyle ilişkileri:

Denetlenen kamu idaresi üzerinde uygulanan kontrol mekanizmalarının kapsamı, bağlı olunan kamu idaresinden bağımsız mali tablo üretilip üretilmediği, konsolide mali tablo üretme anlamında diğer birimler arası ilişkilerin boyutu.

Diğer kamu idaresi ve kuruluşlarla ilişkileri: Bağlı ve ilgili kuruluş olmasa bile kamu idaresi faaliyetlerini etkileyen, dış teyide imkân sağlayan, mali işlemlerinin gerçekleşmesinde verilerinden yararlanılan kamu idareleriyle (tapu idaresi, bankalar gibi) ilişkiler.

Bağlı ortaklıklar ve iştirakler: Kamu idaresinin sermayesine ortak olduğu şirketlerle ilişkileri.

Politik ortam: Hükümetin, parlamentonun, medyanın, sivil toplum kuruluşlarının denetlenen kamu idarelerinin faaliyetleri ve faaliyetlerinin raporlanması üzerindeki etkileri.

Kamu idaresinin yetkileri: Kamu idaresinin mevzuat düzenleme, uygulama ve denetleme yetkileri.

Faaliyet ortamı: Kamu idaresinin içinde faaliyet gösterdiği sektör, ekonomik ortam.

Kamu idaresi hakkında düzenlenmiş/düzenlenmesi gereken raporlar: Sayıştay, iç denetim birimi ve diğer denetim kurumları tarafından düzenlenmiş denetim raporları ile kamu idaresi faaliyetleri ile ilgili diğer raporlar.

İhbar ve şikayetler: Kamu idaresi hakkında Sayıştaya/grup başkanlıklarına intikal eden ve mali sonuç doğurabilecek ihbar ve şikayetler.

Muhtemel gelişmeler: Kamu idaresinin faaliyetlerini ve işlemlerini etkileyecek muhtemel yasal ve idari değişiklikler ve etkileri.

Kamu idaresinin görev ve hedefleri: İlgili mevzuat, kalkınma planları, stratejik plan ve faaliyet raporlarında yer alan kamu idaresinin görev ve hedeflerine ilişkin düzenlemeler.

Kurumsal yapı: Kamu idaresinin organizasyon yapısı, görev ve yetki dağılımı, iletişim politikaları.

Hukuki ihtilaflar: Kamu idaresinin veya kamu idaresi içindeki birimlerin taraf olduğu mali sonuç doğuran hukuki ihtilaflar.

Muhasebe sistemi ve mali yapısı: Mali işlemlerin muhasebeleştirilmesinde kamu idaresinin tabi olduğu mevzuat, kullanılan muhasebe sistemi, mali raporlama süreci.

Bilişim sistemi: Kamu idaresinin mali işlemlerini raporlamada ve yönetim süreçlerinde kullandığı bilişim sistemleri.

İnsan kaynakları yönetimi: İnsan kaynakları politikaları ve bunlara ilişkin süreçler ve eğitim politikaları.

Risk değerlendirmesi: Kamu idaresinin risk tanımlama, değerlendirme ve yönetme faaliyetleri.

İç denetim faaliyeti: İç denetimin varlığı, fonksiyonel bağımsızlığı, faaliyetleri ve etkinliği.

1.1.2.2 Kurum Tanıma Yöntemleri

Denetçi, yukarıda belirtilen kaynakları aşağıda yer alan yöntemleri kullanarak inceler ve değerlendirir:

• Kaynakların belge üzerinden incelenmesi,

• Kamu idaresi yetkilileri ile görüşme yapılması ve bilgi alınması,

• Kamu idaresi internet sitesinde ve kamu idaresi hakkında basın ve yayın organlarında yer alan bilgilerin değerlendirilmesi,

• Kamu idaresi faaliyetleri hakkında gözlem yapılması,

• Ön analitik incelemeler yapılması.

Ön analitik inceleme: Denetçi kurum tanımaya yönelik çalışmalarında denetim prosedürlerinden birisi olan ön analitik incelemeden yararlanabilir.

Ön analitik inceleme denetçiye;

• Denetlenen kamu idaresi hakkında sahip olunan bilgi düzeyinin arttırılmasında,

• Potansiyel risk alanlarının tespit edilmesinde,

• Diğer denetim prosedürlerinin şeklini, zamanlamasını ve kapsamını planlamada yardımcı olur.

Ön analitik inceleme kapsamında denetçi aşağıda yer alan çalışmaları yürütebilir:

Kamu İşletmeleri Denetim Rehberi

24

• Mali tablolarda yer alan verilerin karşılaştırılması,

• Mali bilgiler ile mali olmayan bilgiler arasındaki ilişkilerin değerlendirilmesi,

• Cari döneme ait bilgiler ile önceki dönemlere ilişkin bilgilerin karşılaştırmalı olarak incelenmesi,

• Benzer kamu idaresi bilgilerinin karşılaştırılması,

• Bütçenin değerlendirilmesi.

Kurum tanıma çalışmalarında yararlanılan ön analitik incelemenin şekli ve kapsamı denetçinin mesleki yargısına ve değerlendirmesine bağlı olmakla beraber, denetimin diğer aşamalarında uygulanan analitik incelemelere göre daha basit düzeydedir. Denetçi analitik inceleme ile elde etmiş olduğu sonuçları, kurumu tanımak için uygulamış olduğu diğer yöntemlerin sonuçları ile birlikte değerlendirir.

Bu aşamada yürütülen kurum tanıma çalışmaları, kamu idaresiyle ilgili asgari düzeyde yapılan çalışmalar olup elde edilen bilgiler kamu idaresinde ayrıntılı çalışmalar yapıldıkça zenginleşecektir. Denetçi bu aşamada, kamu idaresinin organizasyon yapısını, birimler bazında görev ve sorumluluklarını, temel gider, gelir, varlık ve yükümlülük kalemlerini, özellikli kamu idaresi mevzuatını, kamu idaresinin temel faaliyetlerini ve bu faaliyetlerine ilişkin hedeflerini, planlanan kaynak tahsisini ve performans göstergelerini anlamaya yetecek kadar bilgi edinmiş olur.

Kurum tanıma çalışmalarının devamı olarak, kamu idaresinin mali yapısı ve muhasebe sistemi, bilişim sistemleri, iç kontroller ve iç denetim faaliyeti hakkında ayrıntılı açıklamalara bu Rehberin ileriki bölümlerinde yer verilmiştir.

Denetçi, yukarıda belirtilen kurum tanıma kaynakları hakkında yaptığı çalışmaları, ana başlıklar halinde bir çalışma kâğıdında gösterir.

Denetçi kurum tanıma çalışmalarını yürütürken bir taraftan da kamu idaresine ilişkin tespit ettiği yapısal riskleri listeler. (bk. 1.4 Risk Değerlendirmesi)

Kurum tanımaya ilişkin çalışmalar tamamlandığında, grup başkanının onayına sunulmak üzere Ek 2: Kamu İdaresinin Tanınması Kontrol Formu düzenlenir.

Kurum tanıma çalışmaları kapsamında denetçi, kamu idaresinin tabi olduğu bütçe ve muhasebe sistemine ilişkin yürürlükteki yönetmelik, genelge, tebliğ ve standart gibi düzenlemeleri dikkate alarak kamu idaresinin mali yapısını ve muhasebe sistemini tanımak amacıyla aşağıdaki çalışmaları yapar.

• Kamu idaresinin uyguladığı muhasebe sisteminin tespiti,

• Kamu idaresinin ürettiği ya da üretmesi gereken mali tabloların çeşitlerinin ve dönemlerinin tespiti,

• Çerçeve hesap planı ile alt kodların kullanıldığı detaylı hesap planının incelenmesi,

• Kamu idaresi faaliyetlerine göre özellik arz eden muhasebe işlemlerinin tespiti,

• Muhasebe işlemlerinin gerçekleşme süreçlerinin incelenmesi,

• Muhasebe kayıtlarını destekleyici belgelerin tespiti,

• Mali tablo ve muhasebeye ilişkin kamu idaresi içi raporlama sürecinin incelenmesi,

• Kamu idaresi bütçe sisteminin incelenmesi.

Denetçi, kamu idaresinin mali yapısını tanımak amacıyla muhasebe sisteminin yanında kamu idaresinin gelir kaynakları ve çeşitleri, gider çeşitleri ve ana gider kalemleri ile varlık ve kaynakları da inceler.