KISAS CEZALARINI DÜŞÜREN AKRABALIK

De acordo com Mendonça (1986) as intensas mudanças pelo qual passou a economia do país no período da administração JK foram rápidas e de tal magnitude que seus reflexos são referência obrigatória para um perfeito entendimento do Brasil. Houve, portanto, segundo a autora, uma ruptura quase que plena com a orientação da política anterior à sua gestão, sobretudo em dois aspectos: na redefinição do novo setor industrial a ser privilegiado pelo Estado e no estabelecimento das novas estratégias para o financiamento do processo de industrialização brasileira. No que tange ao primeiro ponto, elegeu-se o setor produtivo de bens de consumo duráveis como prioritário aos investimentos. Com relação ao segundo aspecto, buscou-se a abertura do mercado ao capital estrangeiro sob a dupla forma de empréstimos e investimentos diretos.

Dias (1996) salienta uma questão na gestão Kubitschek que foi a necessidade de sustentação, durante o governo, de uma relativa estabilidade política para que pudesse

se viabilizar seu programa governamental, sendo que o reverso desta moeda seria exatamente a necessidade de sucesso do plano econômico de desenvolvimento para que houvesse uma sustentação política do seu governo, inclusive da democracia.

Ainda sobre o modo como Juscelino entendia seu governo, Celso Lafer assinala que:

JK, tendo como base partidária o PSD, coligado ao PTB, foi eleito com cerca de 36% dos votos e com margem apertada, num período da história brasileira assinalado pela ampliação da participação e pela extensão da cidadania. A dinâmica desse processo ele a entendeu, no plano político, como uma responsabilidade para com a democratização, e no plano econômico, como uma obrigação no sentido de aumentar o nível geral de vida, através da expansão das possibilidades de consumo e do crescimento do emprego (LAFER, 2002b, p.250).

Mirian Limoeiro Cardoso sublinha que o ponto fulcral para se entender a política econômica do governo Kubitschek era a possibilidade de se implementar no país um desenvolvimento autônomo, ou seja, sua programação econômica era voltada para

permitir que se atingisse a “velocidade de escape”, ou, dito de outra forma, o choque de

desenvolvimento conduziria a uma grande aceleração do crescimento, que o país com seus próprios recursos não seria capaz de propiciar. Necessitaríamos de ajuda externa para que essa aceleração se verificasse. Porém, esta ajuda seria temporária, pois assim

que se conseguisse atingir a “velocidade de escape” a economia do Brasil estaria em

condições de sustentar o desenvolvimento e, assim, seríamos autônomos. Vale dizer ainda, conforme a autora, que este pensamento estava alicerçado na primazia da iniciativa privada. Contudo, esta não poderia arcar com o ônus das fases iniciais da referida aceleração, sendo necessário, portanto, a adesão do Estado para se iniciar o processo. Daí que o núcleo dessa política econômica congregava a iniciativa privada, somadas ao capital e a técnica estrangeiros e ainda, o Estado assumindo a função de orientador do investimento por meio de um plano geral.

Maranhão (1981) sublinha que a grande arma política de Juscelino foi o desenvolvimentismo25 e que o seu sucesso e implementação somente seria possível graças à alavanca estratégica chamada de Plano de Metas. Através deste mecanismo, o Presidente seria capaz de remover os obstáculos para o êxito do Plano, como também remanejar parte do próprio sistema político a fim de se obter maior eficácia, e assim,

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Aqui entendido como sendo a ideologia que transmite a ideia, e reforça que todos os meios possíveis que estiverem ao alcance devem ser empregados para que se consiga o desenvolvimento, sendo portanto, do interesse de todos e que traz benefícios para todos. Não há porque não pensá-lo como uma tarefa comum, que envolva, deste modo, todos, tanto no plano interno como no plano externo (CARDOSO, 1978, p.223-224).

colocá-lo em prática e consolidá-lo. O autor salienta, ainda, que o programa só foi viabilizado por causa de um conjunto de determinações históricas da sociedade brasileira que advinham desde os anos 1930, onde se destacam transformações de nossa fisionomia social, como também de um sistema agrário-exportador para um capitalismo industrial, que contaria com a presença decisiva do Estado na economia. No caso de JK, ocorreria uma ampliação intensa deste Estado e ao mesmo tempo haveria um estímulo como nunca antes ao capital privado, abrindo, principalmente, as portas ao capital externo.

Para atrair o capital externo e propiciar a abertura econômica ao exterior, um conjunto de medidas por meio da Instrução 113 da Superintendência de Moeda e Crédito (SUMOC) através do Ministro da Fazenda do governo Café Filho, Eugênio Gudin, que possibilitava a entrada de capitais estrangeiros sem cobertura cambial, assegurando-se ao investidor internacional a importação de equipamentos industriais segundo uma classificação prioritária dada pelo governo. Essa tendência foi mantida ao longo do período JK e obrigaria o capital nacional a associar-se com as multinacionais, caso quisessem usufruir o mesmo benefício (MENDONÇA, 1986).

Leopoldi (2002) acentua que o planejamento econômico brasileiro remonta ao período pós-Segunda Guerra Mundial e o governo JK se utilizaria desta estrutura já formada com agências bem organizadas e pessoal qualificado, sobretudo nas áreas chave como o Ministério da Fazenda e das Relações Exteriores, que contavam com quadros bem preparados, que possuíam experiência de diagnóstico, como também de confecção e acompanhamentos de projetos, advindo da experiência da Comissão Mista Brasil - Estados Unidos26 e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE). Desse modo, estas agências seriam utilizadas por Juscelino para formular, planejar e implementar seu programa de governo por meio do Plano de Metas.

Portanto, o conjunto de medidas econômico-administrativas originado dos estudos não só da Comissão Mista Brasil - Estados Unidos, mas também do grupo CEPAL (Comissão Econômica para América Latina e Caribe) em conjunto com o

26 _{Formada em 1951, a Comissão Mista Brasil - Estados Unidos reuniu técnicos americanos e brasileiros}

para realizar diagnósticos da economia brasileira e formular projetos visando ao financiamento do Banco Mundial e do Eximbank. A comissão funcionou até 1953, tendo produzido 41 projetos que envolviam investimentos da ordem de U$ 387 milhões, especialmente nas áreas de transportes e energia. Cumprindo a função de assessoramento técnico, que também lhe cabia, a comissão completou a formação de uma geração de policy-makers que participou das políticas dos anos 1950 e 1960. Nomes como Lucas Lopes, San Tiago Dantas, Roberto Campos entre outros. E desta comissão um grupo de técnicos passou ao BNDE e ajudou, sob a coordenação de Lucas Lopes e Roberto Campos, na formulação do Plano de Metas (LAFER, 2002a, p. 52-53).

BNDE (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico), formado em 1952, foi o embrião do que seria a plataforma do governo JK, que com a experiência parcial acumulada de política econômica planejada, pôde o Brasil, durante o período de 1956 a 1961, executar a mais séria e ambiciosa experiência de planejamento integrado que foi a implementação do Programa de Metas do governo de Kubitscheck. Vale dizer que o grupo misto CEPAL-BNDE criado em 1953, daria sequência aos estudos e projetos no setor do planejamento econômico para o país. O relatório deste grupo demarcaria setores prioritários para investimentos, como também os pontos onde existiriam os gargalos, também continha previsões sobre diversas áreas da economia brasileira, tendo por fundamento o alvo de acelerar o crescimento nacional. E este grupo serviria de base do programa de desenvolvimento elaborado ainda em 1956, pelo Conselho de Desenvolvimento criado por JK para implementar seu programa de governo (CAMPOS, 2007).

O Programa de Metas constituiria o núcleo duro da política econômica de Juscelino e foi considerado como o esforço de planejamento concretizado no Brasil.

Conforme enfatizou Carlos Lessa: “A mais sólida decisão consciente em prol da industrialização na história econômica do país”. (LESSA, 1981, p. 27).

O Plano de Metas consistia em dois objetivos básicos: Em curto prazo, acelerar a ampliação da produtividade dos investimentos já realizados e aqueles que seriam realizados, e em médio prazo atingir a elevação do nível vida dos brasileiros (MENDONÇA, 1986).

A autora esclarece que eram 31 Metas, incluindo o programa de formação de pessoal técnico. Elas se fundamentavam em quatro setores-chave da economia: energia, transporte, alimentação e indústrias de base. O ponto característico da política econômica em questão foi à ampliação da participação direta do Estado na execução do Plano de Metas.

No período JK, o Estado desempenhou importante papel na economia. Como a meta de industrialização exigia-se um montante bastante elevado de recursos financeiros e, como o empresariado nacional não demonstrava interesse em alocar recursos para tal objetivo, a saída encontrada pelo governo para levar adiante o seu projeto foi à ampliação das inversões públicas, fazendo crescer o papel do Estado como orientador das atividades econômicas (BRUM, 1991).

Conforme assinalado anteriormente, Juscelino havia herdado uma administração federal centralizada e com alguns órgãos estatais organizados. No entanto, ainda

necessitaria de uma reforma administrativa de modo que seu projeto de governo pudesse fluir sem interferências advindas do jogo político atreladas a práticas clientelistas27. Assim, Lafer (2002a) afirma que a reforma administrativa, embora insistentemente solicitada através das mensagens presidenciais com Vargas em 1954, depois com Café Filho em 1955 e em seguida por JK em 1956 e 1957, permanecia bloqueada nos entraves de inúmeras comissões técnicas. Desse modo, Kubitschek teria duas estratégias a considerar: a primeira, a reforma geral da administração pública federal que, como visto, não lograria sucesso; a segunda opção, que seria utilizada, envolveria manter o aparato burocrático28 existente, criando em seu âmbito um núcleo dinâmico capaz de assegurar a viabilidade da implementação do programa de governo. Assim, sob esta perspectiva JK criou o Conselho de Desenvolvimento, diretamente subordinado à Presidência da República. A criação deste Conselho foi a primeira medida, no contexto da reorganização administrativa, voltada para a preparação e a implementação do Plano

de Metas. Em consonância, foram criados os Grupos de Trabalho (GT‟s) e os Grupos Executivos (GE‟s). Os GT‟s eram ligados ao Conselho de Desenvolvimento e atuavam

na preparação de projetos de leis e decretos, conforme os propósitos do Plano de Metas.

Os GE‟s eram formados por administradores e representantes de empresas privadas,

geralmente do corpo técnico, que aprovavam os projetos elaborados pelos Grupos de Trabalho.

Este sistema administrativo utilizado na gestão Kubitschek consistiria na

chamada “administração paralela” na qual se tinham agências estatais subordinadas

diretamente ao Presidente e estes órgãos seriam os elementos essenciais para o fortalecimento do Executivo e para o aumento da autonomia relativa do Estado. Celso Lafer (2002a) destaca que por meio da administração paralela foram criados órgãos que se configuraram como centros de excelência, com os melhores funcionários com os quais o governo contava, para suprir a baixa eficiência dos organismos tradicionais. Este sistema foi, portanto, a maneira encontrada pela gestão JK para levar a cabo uma

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Indica um tipo de relação entre atores políticos que envolve concessão de benefícios públicos, na forma de empregos, benefícios fiscais, isenções, em troca de apoio político, sobretudo na forma de voto (CARVALHO, 1997, p.3). Enquanto que, para Edson Nunes o termo tem origem nos estudos das sociedades rurais, onde os camponeses encontram-se em posição de subordinação, dado que não possuem a terra. A desigualdade desempenha papel-chave e gera laços pessoais, que vão desde o “compadrio” à proteção e lealdade. Já o Clientelismo no sentido político seria um fenômeno que surge com o Estado moderno, onde os bens e recursos trocados são, principalmente, públicos (NUNES, 1997, p. 28).

28 _{Entendido como os diversos órgãos, autarquias e agências da administração pública do Estado}

reforma na administração pública exigida pela maior complexidade do aparelho do estatal e da economia do país, sem contudo se desfazer a política clientelista de cargos públicos. o que criaria atritos com o pessoal da máquina administrativa estatal, algo inviável dada a necessidade de apoio político para implementação do projeto governamental.

Vale ressaltar que esta estratégia já tinha sido utilizada na gestão Vargas através do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), da Carteira de Comércio Exterior (CACEX). Porém com Juscelino essa sistemática foi ampliada (MARANHÃO, 1981).

Mendonça (1986) assinala que a administração paralela era articulada ao insulamento burocrático29 das agências estatais de maior importância para a consecução da política econômica, formando as chamadas “ilhas de excelência”.

Benevides (1976) sublinha que a administração paralela, quanto à sua inserção no sistema político e sua eficácia nos resultados obtidos, foi a melhor resposta do governo Kubitschek, numa combinação interessante entre a percepção dos problemas e as escolhas efetivamente feitas, dados os recursos e os meios disponíveis e a relação de forças políticas atuantes que requeriam, sobretudo, uma postura conciliatória. Em termos concretos a administração paralela era formada por órgãos já existentes como o BNDE (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico) e mais os novos órgãos, executivos ou de assessoria, que eram Grupos Executivos e Grupos de Trabalho que estavam ligados ao Conselho do Desenvolvimento, conforme já explicitado. Assim, esta gestão era um esquema racional dentro da lógica do sistema administrativo estatal, evitando o imobilismo do sistema sem ter que confrontá-lo de modo radical, haja vista que as novas agências funcionariam como centros de assessoria e execução, enquanto que os antigos órgãos continuariam atendendo aos interesses da política clientelista ainda em vigor.

Conforme Loureiro (2010) a gestão JK soube conjugar a estratégia do insulamento burocrático com o tradicional modelo clientelista, utilizando o primeiro

29 _{Segundo NUNES (1997), sob a ótica da teoria organizacional contemporânea, insulamento burocrático}

significa a proteção do núcleo técnico do Estado contra interferências oriundas do público ou de outras organizações intermediárias da sociedade. A estratégia consiste em retirar organizações cruciais do conjunto da burocracia tradicional e do espaço político governado pelo Congresso e partidos políticos, preservando-os das pressões tradicionais burocráticas ou redistributivas.

através dos chamados Grupos de Trabalho e Grupos Executivos que tinham a função de planejamento e execução do projeto desenvolvimentista, enquanto o segundo era usado para garantir a base de apoio político. Assim, o mecanismo de administração paralela com insulamento de agências estatais, criado por Getúlio Vargas, com algumas diferenças, serviria de alicerce para a implementação da política econômica desenvolvimentista de JK.

O Plano de Metas, através da meta 28 (implantação da indústria naval), viabilizaria a indústria de construção naval. De acordo com o Sindicato Nacional da Indústria da Construção e Reparação Naval (SINAVAL), a política de desenvolvimento da indústria naval brasileira tem seu ponto de partida com a Lei 3.381, de abril de 1958, conhecida como a Lei do Fundo de Marinha Mercante (FMM), com o objetivo de prover recursos para a renovação, ampliação e recuperação da frota mercante nacional e para o desenvolvimento da construção naval. A efetividade da referida Lei veio através do Decreto n° 43.899/58, que criou o Grupo Executivo da Indústria de Construção Naval, que sistematizou as medidas para o estabelecimento da citada indústria (GAMA, 1970).

Segundo Lafer (2002 a) até 1957, a indústria de construção naval estava restrita a alguns poucos estaleiros capazes apenas de fazer reparos e fabricar navios de dimensões reduzidas. Em 1960, ou seja, três anos apenas, os projetos em via de conclusão aumentariam a capacidade anual da indústria de construção naval para 158 toneladas de porte bruto morto o que corresponderia a cerca de 98,7% da meta.

Vale dizer que a meta nº 28 objetivava inicialmente o estabelecimento da indústria de construção naval no país, mas a meta revista visava aumento da capacidade de construção através da ampliação de estaleiros, implantação de uma indústria de navipeças para o setor, e que, por consequência, no que tange o aspecto de defesa nacional, haveria um parque industrial mais diversificada e mais moderna que tivesse maior capacidade técnica de reparo dos navios da Marinha de guerra, pois haveria maiores recursos no tecido industrial nacional para atender as necessidades dos meios navais30 militares e não apenas o Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro (AMRJ) e as bases navais espalhadas pelo país (CÂMARA, 2011).

Sem dúvida, o governo de Juscelino Kubitschek deixou sua marca indelével, no que tange ao processo de desenvolvimento através da industrialização, pautado num

discurso nacionalista. Discurso este, diferente do varguista – que contemplava a criação de uma nação independente por meio da industrialização pesada e do intervencionismo do Estado na economia com o mínimo de interferência externa. JK buscou um novo projeto que dava ênfase à área desenvolvimentista, procurando acima de tudo o progresso do país, mesmo que para isso houvesse injeção de recursos estrangeiros e isso permitia o equilíbrio entre os vários interesses dos grupos que o cercavam. Desse modo, enquanto para a burguesia industrial o desenvolvimentismo era ideal por evitar a discussão da intervenção econômica do Estado, para a classe política, enquanto funcionasse o sistema de obtenção de cargos nas diversas esferas do Executivo, permaneceria aliada ao governo. Por fim, as Forças Armadas engajavam-se no projeto, posto que o desenvolvimento econômico asseguraria ganhos relativos à defesa nacional (MENDONÇA, 1986).