Como forma de subsidiar a análise dos livros a ser empreendida no capítulo IV desta pesquisa, realizamos nesta seção o exame dos editais de candidatura ao PNLD, com o objetivo de identificar as mudanças ocorridas nos critérios de seleção das obras. Para tanto, analisamos os aspectos relativos às normas prescritas nos editais de 1999, 2005, 2011 e 2014, demarcando as concepções de livro didático, os objetivos do ensino de Geografia explicitados nessas normas, os aspectos que fundamentam a construção da cidadania e acessibilidade ao livro para estudantes com deficiência como forma de promoção inicial da inclusão.
Os editais de candidatura para seleção das coleções que se submetem à análise do PNLD constituem mecanismos de interpelação68 do Estado, por meio dos quais os autores e editoras
de livros didáticos se sujeitam a critérios iniciais que, se seguidos, os habilitam a prosseguir em um processo de qualificação mais detalhado executado pelas equipes de avaliação. Essas comunicações oficiais, a partir da institucionalização do PNLD, revelam detalhes importantes do processo de habilitação das obras didáticas, além de concepções sobre a função do livro didático, objetivos do ensino de Geografia e critérios relativos a aspectos estruturais e pedagógicos, que têm por objetivo garantir a qualidade do material analisado.
68 A interpelação é entendida aqui como um processo social, pelo qual as ideologias sujeitam e qualificam os
sujeitos (THERBORN, 1987). Tomando como exemplo os editais de candidatura, esses documentos determinam o que é aceitável, que grupos devem ser valorizados e assim criam parâmetros para a estruturação de uma dada visão da sociedade e das relações que nela se estabelecem. As editoras que, por sua vez, desejam participar desta seleção, se sujeitam a essas condições para integrarem o PNLD.
Essa busca pela qualidade dos livros didáticos a serem distribuídos nas escolas pelo PNLD teve início com a implantação do processo de avaliação sistemática em 1996. Segundo o estudo desenvolvido por Cassiano (2013) sobre o mercado do livro didático no Brasil, esta medida inaugurou uma nova fase no programa, definida como
um grande divisor de águas para o PNLD, porque as alterações anunciadas para o livro didático no Plano Decenal de Educação (MEC, 1993) começaram a ser efetivamente cumpridas a partir desse ano, compondo uma série de outras medidas promovidas nas políticas educacionais da gestão de FHC [Fernando Henrique Cardoso] (1995 a 2002) (CASSIANO, 2013, p. 83).
Essas alterações apontadas no Plano Decenal de Educação de 1993 para o livro didático se referem à organização de toda a cadeia de processos políticos, econômicos, gerenciais e pedagógicos que envolvem sua produção, uma vez que, dentro da concepção deste plano, o livro é considerado como “insumo primordial da educação” (CASSIANO, 2013, p. 80).
No entanto, o estabelecimento de novas regras para a aquisição, pelo governo, desses materiais, com a formação de comissões de avaliação, a definição de critérios de análise e classificação e a ampla divulgação dos resultados nas escolas, por meio dos guias de livros didáticos, não ocorreu de forma tranquila. Cassiano (2013, p. 81) relata que a inauguração do processo de avaliação “gerou muitos conflitos e disputas, sendo [...] o início de uma ampla discussão, travada, principalmente, entre poder público, editores e autores, mas que também alcançou os pais de alunos, uma vez que a situação foi bastante explorada pela mídia.”
Essas disputas foram mais acirradas nas primeiras edições do programa de avaliação e visavam o esclarecimento e o aprimoramento dos critérios de avaliação e dos processos de divulgação dos resultados das avaliações, em função da grande quantidade de livros reprovados no início do processo de análise das obras. O PNLD 1999, que inaugurou os trabalhos de avaliação dos livros destinados às séries finais do ensino fundamental, também foi alvo de críticas por parte de autores em função da falta de transparência no processo. Bezerra e Luca (2006) fizeram um balanço dos programas de avaliação do livro didático entre os anos de 1997 e 2005 e destacaram aspectos estruturais importantes do programa de 1999, ressaltando que “54,5% dos livros apresentados não correspondiam às exigências mínimas estipuladas pelo Edital de convocação” (BEZERRA; LUCA, 2006, p. 40). Os problemas
detectados nos livros observados por esses autores, foram reflexo da estruturação desse primeiro processo de avaliação.
Em 12 páginas, o edital de convocação para o PNLD 1999 trazia as especificações técnicas que os livros deveriam apresentar para serem avaliados em etapa posterior. Esse edital não apresentava definições a respeito do LD, da sua qualidade, das suas especificidades quanto aos tipos de abordagem, temas e recomendações relativas, por exemplo, à questão da cidadania e acessibilidade.
Contudo, neste documento, de julho de 1997, destacamos dois pontos importantes. O primeiro, diz respeito ao prazo de inscrição dos livros didáticos, expresso no item 2 do documento. Naquela edição do PNLD, as editoras tinham a prerrogativa de entregar os livros ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação em duas etapas, ao longo de um período de cerca de um mês e meio, de 11 de junho a 20 de agosto de 1997. O segundo ponto relevante desse edital é que os critérios de avaliação pedagógica foram divulgados um dia antes do início das inscrições, conforme indicação de data no item 3.2 do documento, ou seja, o edital foi lançado sem que os critérios eliminatórios e classificatórios o integrassem. Apesar de esses parâmetros terem sido debatidos por representantes da Associação Brasileira de Autores de Livros Educativos (Abrale), da Associação Brasileira de Editores de Livros (Abrelivros), especialistas convidados e autores, em um seminário promovido pelo MEC, no final de junho de 1997, o tempo para adequação das obras, de acordo com o disposto no edital, foi muito curto. Nas edições seguintes do PNLD, os princípios e critérios de avaliação gerais foram incorporados aos editais, assim como os princípios e critérios de avaliação gerais e específicos de cada área, tornando o processo mais claro do ponto de vista das especificações e normas.
A primeira avaliação das obras destinadas às séries finais do ensino fundamental, devido à fragilidade do processo, foi marcada pela contestação por parte dos autores, que tiveram a totalidade ou parte de seus livros excluída (BEZERRA; LUCA, 2006). Podemos citar, como exemplo de contestação, a avaliação feita por Vesentini (2008) durante o XI Encontro Nacional de Geógrafos, em julho de 1998, e registrada no artigo “Educação e ensino da Geografia: instrumentos de dominação e/ou de libertação”, sobre a avaliação dos livros didáticos realizada pelo MEC naquele mesmo ano. Vesentini (2008), destacou o autoritarismo do processo e o caráter repressivo dos avaliadores em relação às coleções que
traziam abordagens “críticas”, a falta de transparência e diálogo entre editoras, avaliadores e o MEC e o uso de “critérios arbitrários” para a eliminação de alguns livros. O autor comparou o processo de análise a uma espécie de censura, em que “se excluiu (ou seja, os professores foram proibidos de adotar) uma série de manuais, considerados aí praticamente todos os autores inovadores e críticos, que por diferentes caminhos tentaram construir uma Geografia escolar preocupada com a cidadania plena do aluno” (VESENTINI, 2008, p. 29).
O autor classificou o processo como equivocado e conclui que ele “mais atrapalha do que ajuda o professorado na árdua tarefa de melhorar o ensino da Geografia” (VESENTINI, 2008, p. 30); por fim, cobra o aprimoramento e maior transparência desse e processo. É importante ressaltar que este autor teve dois volumes de sua coleção excluídos pelo PNLD 1999, o que justifica, em parte, o seu posicionamento. Após esta edição, as avaliações passaram a considerar o conjunto de livros de uma coleção para sua aprovação ou reprovação, ou seja, se um livro da coleção não for aprovado, isso implica na exclusão dos demais (HESPANHOL, 2006, p. 73-85).
Além dessa especificidade de aprovação em separado dos livros que integravam as coleções, o edital do PNLD 1999 apresentou poucos elementos que possibilitassem sua análise mais apurada e sua comparação com os demais editais elencados para esta pesquisa. No entanto, optamos por ainda assim considera-lo por ser o primeiro edital lançado para o ensino fundamental II, a partir do qual obras foram selecionadas para integrar a primeira análise publicada e endereçada aos professores deste segmento.
As seções que se seguem consideram os editais de 2005, 2011 e 2014, que fornecem mais elementos para análise e comparação. No capítulo seguinte, os guias referentes aos quatro períodos serão analisados, uma vez que a estrutura de apresentação e análise das obras dispõe de elementos que permitem, com maior frequência, a utilização das ferramentas metodológicas oferecidas pela Análise do Discurso. O percurso de observação seguido encontra-se descrito mais adiante.