A partir da década de 80, o direcionamento conservador que o liberalismo assumiu no mundo ocidental tem induzido a uma progressiva redução dos domínios da burocracia, utilizando como justificativa a ineficiência que decorre do alto custo que a manutenção de sua estrutura técnica exige, de sua rígida hierarquia e do excesso de formalidade de seus procedimentos, que a torna refratária a inovações. A nova orientação estava demandando um dinamismo no mercado e uma desregulamentação das relações de trabalho que a burocracia não podia atender. A adoção de práticas gerenciais próprias da empresa privada foi, no Brasil, a alternativa encontrada para responder a essa nova situação.
Para Pereira (2001a), que respondeu a partir de 1995 pela Reforma da Administração e do Estado no Brasil, a administração burocrática não protegeu a res publica nem nos Estados de Bem Estar Social, nem nos países em desenvolvimento. Segundo sua tese, nesses países a burocracia substituiu, em parte, a burguesia na acumulação de capital e na apropriação do excedente econômico. Já a administração pública gerencial que o autor propõe está
orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados; pressupõe que os funcionários e os políticos são merecedores de grau limitado de confiança; como estratégia, serve-se da descentralização e do incentivo à criatividade e à inovação; e utiliza o contrato de gestão como instrumento de controle dos gestores públicos. (PEREIRA, 2001a, p. 28).
A afirmativa de que a administração gerencial está voltada para o cidadão tem o sentido de realçar o caráter público do serviço público, diferenciando-se da burocracia que é “auto-referenciada” e que age tendo como referência seus próprios interesses e a afirmação do poder do Estado como propósito. Mas o cidadão aqui referido em nada se parece com aquele que, ao participar, assume a
responsabilidade com os demais em torno de interesses comuns. O cidadão aqui referido é o consumidor, o cliente, que individualmente é chamado a participar, ou melhor, a opinar sobre a forma como certo serviço público o afeta. É uma participação solitária, particular e unidirecional uma vez que esse cidadão não tem como se reconhecer como parte de uma administração que permanece impessoal e distante. A inexistência de uma comunicação livre e dinâmica entre “cidadão consumidor” e “serviço público” é suficiente para minar qualquer possibilidade de aí se constituir um espaço realmente público. Isso se agrava ao oferecer uma a aparência de participação, mas que, de fato, mantém o poder decisório centrado nos administradores daquele serviço. A idéia de “cidadão consumidor” e “cidadão cliente” traz também uma condição prévia à participação, ou seja, a sua vinculação ao serviço específico que está sendo prestado. Assim, o exercício de cidadania, além de individualizado, é também restringido aos assuntos sobre os quais os indivíduos são consultados. Até mesmo Abrucio (2001), defensor do public service orientation – PSO 42 -, critica essa equivalência de cidadão e consumidor, argumentando que um programa orientado para o consumidor só enfatiza um aspecto da cidadania, o de controlar as políticas públicas. Afirma que “no mais das vezes, o consumidor é um cidadão passivo” (ABRUCIO, 2001, p. 188). Programas dessa natureza, segundo ele, também não atendem ao princípio da eqüidade, pelo qual a administração pública deveria zelar. Aqueles consumidores que possuem melhores condições de organizar e manifestar seus interesses são, nessas circunstâncias, convertidos em consumidores preferenciais, com possibilidades mais concretas de intervir no setor público e torná-lo adequado a seus interesses.
Um outro pressuposto da administração pública gerencial referida anteriormente, diz respeito ao esvaziamento da confiança depositada nos funcionários e nos políticos. Segundo Pereira (2001a) há várias formas de privatizar o Estado, entre elas o nepotismo e a corrupção. Daí a necessidade de se recorrer a procedimentos que os métodos burocráticos não podem alcançar, como faz a administração gerencial: a
42
O PSO, nascido do modelo gerencial, agrega elementos desse tipo de administração a outros conceitos, como o de esfera pública como espaço de participação dos cidadãos e de aprendizagem do debate público; o de cooperação e não competição entre agências públicas, e o de cooperação entre políticos, funcionários e cidadãos sustentada na criação de uma cultura cívica (ABRUCIO, 2001). Mas como afirma o próprio autor, o PSO não nega, no entanto, as discussões sobre eficiência, planejamento estratégico, qualidade, avaliação de desempenho e flexibilidade gerencial, linhas mestras da administração gerencial.
descentralização, a delegação de autoridade e responsabilidade ao gestor público e o rígido controle sobre o desempenho. Mas ao tratar de confiança parcial a administração pública gerencial expõe seu oposto de desconfiança também parcial. A relação entre funcionários, políticos e outros cidadãos está centrada na oposição de uns contra outros. Com isso se estabelece uma separação absoluta entre sociedade civil e sociedade política, desprezando a possibilidade de uma relação de responsabilidade mútua. É nessa perspectiva também que a administração pública gerencial assume o controle de resultados pelos consumidores como outra característica de sua atuação. O deslocamento da ênfase no processo, como se dá nos procedimentos burocráticos, para o produto, por meio de contratos de gestão e de outros instrumentos de avaliação institucional, faz da “satisfação do cliente” a sua maior meta e referência para uma atuação futura. Dessa forma, pouco ou nenhum espaço resta para o público, pela falta de reciprocidade entre as partes envolvidas e por ela se caracterizar como uma relação assimétrica onde o poder é desigualmente distribuído.
A quarta característica da administração gerencial apresentada por Pereira (2001a) trata da descentralização como estratégia de incentivo à criatividade e à inovação. A tese de que a descentralização conduz a mais democracia já não convence mais43. Beltrán Llavador (1997), ao analisar esse processo na organização de centros escolares e no currículo da Espanha, conclui sobre a existência de movimentos simultâneos em direção à descentralização e à centralização. Para o autor, a descentralização indica, supostamente, um deslocamento de poder do centro à periferia e do global ao local, quando se toma o centro e a hierarquia como os dois componentes constitutivos desse processo. Sua afirmativa se sustenta, então, na análise dos dois eixos pelos quais a descentralização pode ocorrer. O eixo vertical, traçado de cima para baixo, reflete uma estrutura burocrática que não desfaz sua hierarquia por ampliar a capacidade de decisão até a base, nem por diminuir a
distância entre os dois pólos. No eixo horizontal que traça um caminho do centro à periferia, a descentralização tende a se projetar no surgimento de novos e vários centros periféricos. Desse modo, a descentralização no primeiro eixo se caracteriza
43Cf. Rosar, M.F.F. e Sousa, M.S.(1999) ,Oliveira, C. (1999), Martins, A.M. (2002) e Oliveira, D.A.
mais precisamente como uma descentralização hierarquizada e no segundo eixo como um policentrismo (BELTRÁN LLAVADOR, 1997).
Assim, se a descentralização não é utilizada como mecanismo de distribuição de poder decisório e de rompimento de relações hierárquicas, em nada contribui para a constituição de um público. Ao contrário, funciona como um impedimento a que ele venha a ocorrer, por fortalecer a relação desigual entre as partes envolvidas.
Se a burocracia não protegeu a res publica, conforme afirma Pereira (2001a), tampouco a administração pública gerencial é capaz de protegê-la, se a entendermos no sentido republicanista de vida em comum, possível pelo debate de idéias e pelo compartilhamento do poder de decisão. Mas, apesar da utilização da expressão latina em seu trabalho, Pereira (2001b) adota, em realidade, o conceito de público numa perspectiva jurídica, ou seja, é a lei que define o que é público e o que é privado, e não o sujeito da atividade, nem a sua natureza.
Sob esse prisma, o autor apresenta as formas de propriedade que considera mais adequadas para definir as atividades do Estado: a pública estatal, a pública não- estatal e a privada e, em função delas, o organiza em quatro setores. O primeiro deles, o “núcleo estratégico do Estado”, é o espaço da definição das leis e das políticas públicas, tanto no nível federal quando no estadual e municipal. O segundo setor é o das “atividades exclusivas do Estado”, onde é exercido o poder de legislar e tributar. Ambos deveriam ser, conforme a proposta de Reforma do Estado brasileiro, de propriedade estatal. No terceiro setor, os “serviços não exclusivos ou competitivos do Estado” são realizados ou subsidiados pelo Estado “por serem considerados de alta relevância para os direitos humanos ou por envolverem economias externas, não podendo ser adequadamente recompensados no mercado através da cobrança dos serviços” (PEREIRA, 2001b, p. 258-259). O quarto setor de ação do Estado é o da produção de bens e serviços para o mercado, e se refere às “empresas de economia mista que operam em setores de serviços públicos e/ou em setores considerados estratégicos” (p. 259). Os dois últimos setores citados teriam a forma de propriedade pública não estatal.
Conforme indicação do autor, os serviços não exclusivos deveriam também ter, predominantemente, a forma de propriedade pública não estatal. Ele afirma reconhecer o conceito jurídico do público, referido acima, e justifica essa terceira e nova figura de propriedade como sendo ao mesmo tempo “pública do ponto de vista dos seus objetivos, mas privada sob o ângulo jurídico” (p. 261). É dessa forma que a educação é considerada como um serviço não exclusivo na Reforma do Estado brasileiro.
Mas, apesar de várias Reformas de Estado na América Latina terem adotado a mesma referência gerencial, os perfis que cada uma delas assumiu foram diferenciados. No caso da Reforma Argentina, formalizada pela Lei Federal de Educação de 199344, daquele país, a tensão entre público e privado se deu no
campo da gestão. Como analisa Feldfeber (2003, p. 117) “o conceito de público se amplia, incluindo também a educação privada que passa a ser considerada como educação pública de gestão privada, enquanto a educação pública se resignifica como educação pública de gestão estatal”. Essa lógica da lei tem como pressuposto que toda a educação permanece pública mesmo sob a gestão privada. O conceito de público, então, perde substância para ganhar um novo formato conveniente a uma conjuntura específica. Nesse caso, o público se reduz a algo muito flexível, a ponto de ser capaz de se ajustar e se confundir com o privado, apesar de manter uma aparente oposição a ele.
A legislação brasileira, no entanto, não chegou a esse extremo, pois manteve a diferenciação legal já existente em relação aos estabelecimentos privados que os submete à regulação estatal para questões que dizem respeito à autorização de escolas e cursos, e ao cumprimento de algumas normas internas de funcionamento, como dias letivos e espaço físico, mas não interfere na maior parte dos procedimentos de gestão, nem exige deles o acatamento a exigências que são exclusivas da escola estatal.
Se a educação brasileira era tida até então como concessão, da qual a iniciativa privada poderia usufruir sob certas condições ou, mesmo, como serviço autorizado
44A Lei Federal de Educação da Argentina de nº 24194/1993 foi revogada pela aprovação da Lei de
pelo Estado, o que mantinha bem claro o campo das propriedades, porque então a necessidade de se criar uma nova figura de semi-público ou semi-privado? O que se altera substancialmente é que dessa forma se enaltece o mercado como o mediador adequado para garantir maior eficiência às escolas e se assegura também a “saúde empresarial” com o repasse, desse modo possível, de recursos financeiros do Estado para essas escolas-empresas. Como afirma Pereira (2001b, p. 263) “o fato de [a propriedade] ser pública não-estatal, por sua vez, implica a necessidade de a atividade ser controlada de forma mista pelo mercado e pelo Estado”. Se dessa forma o Estado se vê desobrigado de responder às demandas da população em geral e dos profissionais da educação a ele vinculados, exime-se também, com isso, da responsabilidade de definir uma política de educação unitária e orgânica para todo o país.
O questionamento a respeito do papel do Estado, extensivo a todo o mundo ocidental nos últimos anos do século XX, afeta frontal e especialmente os países periféricos e semiperiféricos e mina, segundo Pécaut (2001), o que era a pedra angular das estratégias e das representações da maior parte dos atores coletivos. As redes de mediação política, que exerciam o papel de laço social, se desfazem e a política não pode mais outorgar sentido à experiência cotidiana.
Follari (2003) também assume uma defesa incondicional do Estado, argumentando que a utopia de Marx sobre a sua eliminação continua sendo mobilizadora, “algo assim como esse horizonte que está sempre adiante e não se pode alcançá-lo” (p. 57), mas funciona hoje como uma “idéia reguladora”, de difícil possibilidade de ser alcançada. Além disso, o autor afirma que a extinção do Estado sem que se mude o seu caráter de classe, em nada contribuiria para eliminar a dominação, apenas serviria para fortalecer a hegemonia das classes hoje dominantes. Ao mito maniqueísta da “boa” sociedade civil e do Estado como um “mal” e dispensável, o autor responde que essa é uma posição que convém ao neoliberalismo, em seu propósito de reduzir o Estado em benefício da ampliação do livre mercado.
Sem fetichizar o Estado como espaço único no qual seriam equilibradas as relações de poder em uma sociedade de classes, mas tampouco desdenhando sua capacidade de universalizar certos direitos, o autor não abre mão da política como
uma ação estratégica que trata de múltiplos atores relacionando-se num jogo. “A política não é um jogo solitário e não se realiza dentro de condições ou regras que possam ser propostas unilateralmente por alguns dos jogadores” (FOLLARI, 2003, p.57). A política, então, não é algo que se possa decretar, mas depende de que os setores sociais estejam em condições de assumir uma ação consciente de autogoverno da sociedade.
Nessa perspectiva situa sua crítica ao conceito de público não-estatal, trabalhado por Bresser Pereira, utilizado como forma de introduzir o mercado e lhe dar legitimidade. Um “mercado que não se nomeia a si mesmo como tal, mas que agora aparece apresentado como terceiro setor, de modo a adocicá-lo como possuidor de um improvável interesse pelo público”, conclui o autor.
No Brasil, a tentativa do governo Fernando Henrique Cardoso de transformar as universidades públicas em “organizações sociais”, ou seja, em “entidades que celebram contrato de gestão com o Poder Executivo e que contam com autorização do Parlamento para participar do orçamento público” (PEREIRA, 2001b, p. 263), transformando-as, portanto, em propriedades públicas não-estatais, provocou grande reação no interior de várias universidades, e o projeto não foi concluído.
Nas escolas de educação básica, a implementação de programas de gerenciamento com base em procedimentos próprios da administração de empresas45voltou a dar ênfase à formação técnica dos diretores, depois de ter sido secundarizada nos anos 80, diante da formação política necessária à nova tendência de democratização da educação. Analisando a emergência do gerencialismo nas escolas brasileiras, Oliveira (2002, p. 141) afirma:
As tarefas administrativas [...] vêm absorvendo quase todo o tempo do diretor, esvaziando de conteúdo crítico e analítico suas atitudes, reduzindo- o à função de gerente, de controlador da força de trabalho e de administrador de recursos escassos, em síntese: um funcionário da organização escolar. Ao contrário do que é alardeado como sendo seu principal papel e sua função.
45O Programa de Qualidade Total largamente implantado nas escolas brasileiras na década de 90 é
O diretor, considerado nessa perspectiva como o líder da escola, é novamente remetido a um modelo de centralismo situado em sua figura. A participação dos demais profissionais da educação e dos outros segmentos que compõem uma comunidade escolar se reduz a um formalismo de dupla face: o controle do produto do trabalho do diretor, em especial das ações financeiras que estão sob sua responsabilidade, delineando relações de oposição, mais que de compartilhamento entre os envolvidos com a realização do trabalho escolar, e a legitimação de uma suposta participação, ampliada na gestão da escola pela aproximação do “serviço público” de seus “consumidores” ou “clientes”.