Kamu Kurumlarına Harcama Tavanlarının Bildirilmesi

Dünya Bankası tarafından öngörülen dördüncü (çok yıllı sektörel/kurumsal harcama tavanlarının belirlenmesi) ve beĢinci aĢama (harcama tavanlarının onaylanması) tek aĢama olarak bu bölümde ele alınacaktır.

Gelecek yıllara iliĢkin makroekonomik çerçeve ile kamu gelirleri göz önünde bulundurularak hükümetin stratejik öncelikleri doğrultusunda gerçekleĢtirilen sektörel analizler sonucu ortaya konan ve mutabık kalınan kamu gider toplamının ilgili kamu kurumlarına harcama tavanı olarak tahsisi aĢamasına geçilebilecektir.

Kamu kurumlarına harcama tavanlarının iletilmesinin nedeni kamu kurumlarının bütçe teklif sürecinde uymak durumunda olacakları azami harcama tutarlarının bildirilmesidir. Örneğin ülkede okuma-yazma oranının yükseltilmesi ile sağlık hizmetlerine ulaĢılabilirliğin arttırılması hükümet tarafından stratejik öncelikler olarak belirlenmiĢse bu aĢamada eğitim ve sağlık sektörü ile ilgili kurum/kurumlara harcama tavanı tahsisatında öncelik verilmesi beklenecektir.

Harcama tavanlarının hazırlanma biçimleri ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir. Örneğin Almanya’da harcama tavanı bakanlıkların ekonomik sınıflandırma düzeyindeki harcamalarına göre hazırlanırken, Fransa’da genel devlet açısından ortaya konan otuz iki görev düzeyinde hazırlanmaktadır. Ġngiltere’de kamu idareleri için harcama tavanları oluĢturulmakla beraber, kamu idarelerinin bu harcama tavanlarına uymaları zorunlu olmamaktadır. Bu bağlamda hazırlanan harcama tavanları yol gösterici niteliktedir.76

Kamu kurumlarına harcama tavanı konulmasına rağmen nihai olarak ortaya çıkacak bütçe rakamları konulan harcama tavanlarının ötesinde gerçekleĢebilecektir. Ancak böyle bir harcama tavanının konulması, konulmamasına göre yeğlenebilir bir durumdur. Çünkü böylece kamu kurumları daha sürecin baĢından kısıtlı bir kamu

30 imkânı ile karĢı karĢıya olduğunu bildiğinden bütçe rakamlarını bu doğrultuda hazırlayacak, oyunun kuralları baĢtan konulduğundan kamu kurumlarıyla bütçe görüĢmeleri sırasında kaçınılmaz olarak ortaya çıkacak ihtilaflar anlamlı bir düzeye indirgenebilecek ve böylece siyasi liderliğin devreye girmesini gerektirecek konu sayısı azaltılmıĢ olacaktır.77

Ġngiltere’de kamu idareleri için harcama tavanları oluĢturulmakla beraber, kamu idarelerinin bu harcama tavanlarına uymaları zorunlu olmamaktadır. Bu bağlamda hazırlanan harcama tavanları yol gösterici niteliktedir. Keza 1992 yılında Avrupa Birliği için gerçekleĢtirilen bir çalıĢmada78 mali performansın uzun dönemli konan harcama limitleri yerine kurumsal olarak nitelendirilen (yetki devri) hususlarla daha ilintili olduğu açıklanmıĢtır. Söz konusu tezi Avustralya’daki uygulama da destekler niteliktedir. Avustralya’da harcama tavanı uygulaması yoktur ancak Avustralya kamu harcamalarının kontrolü bağlamında lider bir ülke konumundadır.

OVHS’de tahsis edilecek harcama tavanlarının onaylanması sürecinde rol alacak aktörlerin hiyerarĢik düzeyi ülkeden ülkeye farklılık gösterecektir. Örneğin Ġsveç’te makroekonomik çerçeve, toplam kamu gelir-gideri ile sektörel harcama tavanları iki günlük bir kabine görüĢmesiyle79

gözden geçirilmekte ve onaylanmak üzere parlamentoya havale edilmekte iken, Ġngiltere’de harcama tavanlarının onaylanması Kabine80 tarafından gerçekleĢtirilmektedir. Dünya Bankası’nın81 “Kamu Harcamaları El Yönetimi” kitabında harcama tavanlarının onaylanmasının Bakanlar Kurulu/Kabine tarafından gerçekleĢtirileceği ifade edilmektedir.

Kamu kurumlarına tahsis edilecek harcama tavanlarını onaylayacak makam kadar önemli olan bir baĢka husus da harcama tavanlarının oluĢturulması sürecine kimlerin dâhil olacağıdır. Bu süreçte bütçe tekliflerinin konsolidasyonundan sorumlu

77 _{Schiavo-Campo, s. 21.}

78 _{Schiavo-Campo ve Tommasi, s.5.} 79

The World Bank and Korea Development Institute, s. 43.

80 _{Allen Schick, Evolutions in budgetary Practice: Allen Schick and the OECD Senior Budget}

Officials, Chapter 3, Expenditure Planning: multi-year and annual budgeting, OECD, 2009,

https://www.oecd.int/olis/ (15.12.2009), s. 111.

31 (özellikle Maliye Bakanlığı82_{) kamu kurumunun süreç içerisine dâhil olması sistemin} sağlıklı çalıĢabilmesi açısından önemli olacaktır.

Buraya kadar gerçekleĢtirilen çalıĢmaların tümünün, OVHS içinde yer alacak aktörlerin bundan sonraki çalıĢmalarını da yönlendirmesi amacıyla bir “mali siyasa belgesi”83

haline getirilmesi düĢünülebilir. Hazırlanacak olan rapor84 kurumların bütçe hazırlık sürecinde dikkate alması gereken harcama tavanlarına, hükümet tarafından öncelik verilen siyasalara, devletin ekonomideki rolüne, makroekonomik yönetimde disipline neden ihtiyaç duyulduğuna, harcama çerçevesinin belirlenmesi ve gözden geçirilmesine iliĢkin sürece ve kilit bakanlıkların sorumluluklarına iliĢkin bilgileri içerebilir. Raporun gelecek yıllara iliĢkin olarak makroekonomik geliĢmeleri de ihtiva etmesi beklenmektedir.

Mali siyasa belgesi bir anlamda hükümet siyasalarının ilgili kesimlere anlatılmasında bir iletiĢim aracı olacaktır. Raporun hükümet/kabine85

tarafından onaylanması OVHS’nin bundan sonraki aĢamalarında siyasi desteğin var olacağı anlamına gelecektir ki bu ise bütçe hazırlık çalıĢmaları göz önüne alındığında kamu görevlileri açısından oldukça motive edici bir faktör olacaktır.

Ülke açısından hayati önemde görülen bazı kritik sektörel/kurumsal tahsisatlar sektör analizi çalıĢması sırasında belirlenmiĢ olabilir. Bu durumda söz konusu tahsisattan arta kalan mali kaynaklar hükümet tarafından ortaya konan siyasalar doğrultusunda ilgili kamu kurumlarına tahsis edilecektir.86

Kamu kurumlarına harcama tavanlarının tahsis edilmesi sırasında, bütçe hazırlık süreci esnasında öngörülmeyen bazı yeni harcama tekliflerinin finansmanını sağlamak (policy reserves) ya da ekonomik göstergelerdeki değiĢiklere karĢı önlem almak amacıyla (technical contingencies) toplam kamu gideri olarak öngörülen

82

Schiavo-Campo ve Tommasi, s. 10.

83 _{The World Bank, and Korea Development Institute, s. 43.} 84 _{Schiavo-Campo ve Tommasi, s. 15.}

85 _{World Bank, s. 62.}

32 tutarın belirli bir kısmının ihtiyatlılık ilkesi gereğince “yedek fon”87

olarak ayrılması düĢünülebilir.

Ayrılan bu yedek fonlar gerçekten ihtiyaç duyulan kamu harcamaları için kullanılmalı, idarelere ek harcama imkânı tanıyan bir yapıya büründürülmemelidir. Örneğin Avustralya’daki OVHS uygulamasında88

bu Ģekilde bir siyasa rezervi uygulaması bulunmamaktadır.

OVHS döngüsel bir süreç öngördüğünden harcama tavanlarının ilgili kamu kurumlarına tahsisinde bir önceki yıl için hazırlanan OVHS’lerden faydalanılabilir. Bu durumda hükümet önceliklerinde, kamu gelirlerinde veya diğer faktörlerde ortaya çıkan değiĢimler göz önüne alınarak gerekli düzeltmeler yapılır. Örneğin yatırım projelerine ait yıllar itibarıyla ortaya çıkacak cari giderler “enflasyon, faiz oranları, ithal girdi fiyatları”89

gibi faktörler göz önünde bulundurularak güncellenir.