Kamu Kurumları Tarafından Çok Yıllı Bütçelerin Hazırlanması

Orta Vadeli Harcama Sisteminin uygulanmasında kullanılacak araç (çok yıllı bütçe, ileriye dönük bütçe, kamu harcamalarının gözden geçirilmesi) ne olursa olsun önemli olan husus kullanılan bu aracın yıllık bütçe sistemiyle iliĢkilendirilmesidir.90 Bu aĢamada ülkenin kaç yıllık bir OVHS’yi tercih ettiğine bağlı olarak çok yıllı bütçe teklifleri hazırlanacaktır. Örneğin OVHS’nin üç yıllık bir dönemi kapsaması durumunda, hazırlanacak olan bütçe teklifleri üç yıllık bir dönem için ortaya konulacaktır.

Kamu kurumları “bütçe çağrısını” 91

müteakiben kendilerine “kurumsal ya da program düzeyinde”92

tahsis edilen harcama tavanlarına bağlı kalarak bütçe tekliflerini oluĢturacaklardır. 87 Schiavo-Campo ve Tommasi, s. 12. 88 _{Schiavo-Campo ve Tommasi, s. 34.} 89 _{Schiavo-Campo, s. 12.} 90 _{Schiavo-Campo ve Tommasi, s. 15.}

33 Gelecek yıllara iliĢkin olarak ortaya konulan makroekonomik göstergelerin ve harcama tavanlarının bütçe hazırlıklarının baĢlangıç takvimine yakın bir zamanda oluĢturulması ya da oluĢturulan tahminlerin bütçe hazırlık takvimine yakın bir zamanda gözden geçirilmesi konusu önem arz etmektedir.93 Aksi takdirde ekonomide meydana gelen ani geliĢmeler tahminlere yansıtılmamıĢ olacak ve dolayısıyla hazırlanan çalıĢmaların rehber olma özelliği zayıflamıĢ olacaktır.

Kamu kurumları hazırlayacak oldukları bütçe tekliflerinde kurumlarının stratejik planından ve performans programından faydalanabileceklerdir. Stratejik plan, kurumların mevcut bulundukları noktanın analiz edilmesini müteakip katılımcı bir anlayıĢla belirlemiĢ oldukları vizyona yine belirlenmiĢ olan bir zaman diliminde ulaĢmalarını temin edecek stratejik amaç, hedef, strateji, faaliyet/projelerin tespitini ve bu faaliyet/projelerin maliyetlendirilmesini sistematik bir Ģekilde ele alan bir belgedir.

Kamu kurumları için stratejik planlama özel sektör kuruluĢları için olduğu kadar önemlidir. Çünkü ortaya çıkan kamu giderlerinin kaynağı ülke içerisinde yaĢayan insanlardan toplanan vergidir. Dolayısıyla harcanan her bir kamu kaynağının toplumsal olarak özel bir değeri vardır. Bu açıdan kamu kurumları söz konusu olan bu kaynak sınırı altında kamu hizmetlerini yürüteceklerinden, sunulması planlanan kamu hizmetleri açısından “stratejik bir önceliklendirmeye”94

gidilmesi gerekecektir.

Performans programı stratejik planda belirtilen stratejik amaç ve hedeflerin ne derecede gerçekleĢtiğini ortaya koyan bir belgedir. Performans ölçümünün baĢarılı ile uygulanabilmesi için programda doğru performans göstergelerinin tanımlanmıĢ olması gerekecektir.

92 _{Schiavo-Campo ve Tommasi, s. 9.}

93 _{Schiavo-Campo ve Tommasi, s. 9.}

94 _{Francesco Longo ve Daniela Cristofoli, Strategic Change Management in the Public Sector, 1.}

34 Performans göstergelerinin seçiminde de fayda maliyet analizinin gerçekleĢtirilmesi gerekecektir. Kısacası performans bilgisinin elde edilmesi için katlanılacak maliyet (finansal ve beĢeri), performans bilgisinin elde edilmesi sonucu ortaya çıkacak faydadan düĢük olmalıdır.95

Kamu kurumları tarafından hazırlanacak bütçe teklifleri cari ve yatırım harcamalarını içerecek Ģekilde olacaktır. Cari harcama ile kastedilen örneğin memur maaĢları, memurlara iliĢkin sosyal güvenlik giderleri gibi unsurlardır. Yatırım harcaması olarak kastedilenler ise gayrimenkul, taĢıt alım giderleri gibi kalemlerdir. Böylece kamu kurumları uymakla zorunlu oldukları harcama tavanları sayesinde, gerçekleĢtirecekleri çalıĢmaları stratejik olarak değerlendirip kendilerine tahsis edilen kamu kaynaklarını sermaye ve cari harcamalar açısından bölümlendirilmesi için teĢvik edilmiĢ olacak ve kamu harcamalarında etkinliğin sağlanması yolunda önemli bir adım atılmıĢ olacaktır.

Kamu kurumlarına harcama tavanlarının tahsisinin kamu mali yönetiminde ortaya çıkaracağı olumlu etkiyi Ģu örnekle izah etmek mümkündür.96

Sağlık Bakanlığı, mevcut sağlık hizmetlerini daha da geliĢtirmek üzere bir sağlık siyasası oluĢturmak istemekte ve bu siyasanın oluĢturulabilmesi için iyi yönetişim kavramı gereğince tabipler odası, hemĢireler birliği, özel hastane yöneticileri gibi geniĢ katılımlı bir toplulukla çalıĢmak istemektedir. KiĢilerin alanında uzman olması nedeniyle sağlık siyasasının oluĢumu için gerekecek en uygun önerileri sunmaları beklenmektedir. Yapılan toplantılar sonucunda hasta baĢına yatak, hasta baĢına doktor ve devlet hastaneleri sayısında artıĢ yapılması; bebek ölüm oranında azalıĢ sağlanması konularında anlaĢılmıĢtır. Ancak iĢ finansman noktasına gelince, öngörülen tutarın %60’lık kısmının fonlanabileceği anlaĢılmıĢ ve kaynak kısıtı yüzünden kısmen fonlanabilecek alanlar içinde bebek ölümlerine yönelik olan aĢılama çalıĢmalarının da yer alacağı tespit edilmiĢtir.

95 _{International Monetary Fund, Performance Budgeting, Linking Funding and Results, 1.Baskı,}

Palgrave Macmillan, New York, 2007, s. 22.

35 Sürecin bu çalıĢma yerine sağlık sektörüne ayrılacak harcama tavanının belirlenmesi ile baĢlanması durumunda, çözüm setlerinin daha farklı olarak sunulabilmesi üzerinde kafa yorulması imkânı ortaya çıkabilecektir. Örneğin devletin hastane açması yerine, hizmeti özel hastaneler eliyle yürütmesi tartıĢılabilir hale gelebilecek ve buradan sağlanan tasarrufla bebek ölüm oranlarının aĢağıya çekilmesi için gerekli tüm çalıĢmalar finanse edilebilecek hale gelebilecektir.

Harcama tavanları olarak kamu kurumlarına bildirilen tutarların kamu kurumları tarafından nasıl kullanılacağı yani tahsis edilen ödeneğin ne kadarının memur maaĢı, ne kadarının sosyal güvenlik harcamaları, ne kadarının yatırım için kullanılacağına iliĢkin esneklik (kaynak kullanımında esneklik) ülkeden ülkeye farklılık gösterebilecektir. Örneğin Avustralya ve Yeni Zelanda’da uygulanmakta olan “Yeni Kamu Yönetimi Modeli”97 uyarınca kamu kurumları bütçelerini belirleme noktasında oldukça geniĢ yetkilerle donatılmıĢlardır. Bu ülkelerde kamu kurumları ortaya koyduğu bütçeleri elde etmeyi planladığı sonuçlarla destekleyerek savunmak durumundadır. Kaynak ve bu kaynaklar ile ortaya konulan sonuçlar “şeffaf ve hesap verilebilir”98 bir Ģekilde ortaya konduğundan (dolayısıyla toplumun denetimine açık olduğundan) kaynakların doğru alanlara tahsisatı yönünde bir teĢvik unsuru ortaya çıkmıĢ bulunmaktadır.

Ülkeler performans bütçe uygulamasına geçtikçe, bütçe tekliflerinde kendilerine tahsis edilen kamu kaynaklarıyla hangi sonuçları elde etmek istediklerini de ortaya koymaya baĢlayacaklardır.99

Kamu kurumlarında görevli personelin “siyasa ve program analizi”100 konularında yetkinliklerin geliĢtirilmesi (mevcut yürütülen çalıĢmaların ve mevzuatın gözden geçirilmesi, etkinlik açısından analize tabi tutulması, alternatif faaliyetler/mevzuat önerilerinin geliĢtirilmesi) bütçe hazırlık çalıĢmalarının zamanla daha kaliteli yürütülmesine imkân sağlayacaktır.

97 _{The World Bank and Korea Development Institute, s. 47.} 98 _{The World Bank and Korea Development Institute, s. 47.} 99 _{The World Bank and Korea Development Institute, s. 48.} 100 _{The World Bank and Korea Development Institute, s. 47.}

36 Sonuç olarak kamu kurumları hazırlamıĢ oldukları bütçe tekliflerini bütçe tekliflerinin konsolidasyonundan sorumlu kamu kurumuna ileteceklerdir. OECD ülkelerinin %83,3’ünde bu görev Maliye Bakanlığında olup, %16,7’sinde farklı kurumlardadır. Örneğin Avustralya’da bu görev iki kurum arasında paylaĢtırılmıĢken [Maliye ve Hazine Bakanlıkları], ABD’de farklı bir birim [Yönetim ve Bütçe Ofisi] tarafından yürütülmektedir. Bütçe tekliflerinin sunum Ģekli ülkeden ülkeye farklılık göstermekle birlikte ortaya konulacak çalıĢma salt rakamların iletilmesinden öte olmalıdır.101

Sunulacak olan bütçe teklifinin hükümet tarafından belirlenmiĢ hangi siyasalara hizmet ettiğine, bir önceki sene sunulan bütçe teklifinden hangi alanlarda önemli farklılıklar içerdiğine ve bunun nedenlerine değinilmesi faydalı olacaktır.

Kamu kurumları tarafından sunulan bütçe teklifleri, kendilerine bildirilen harcama tavanlarından çok büyük miktarlarda olmamak üzere farklılaĢabilirler.102

1.2.5. Çok Yıllı Olarak Hazırlanan Bütçelerin Gözden Geçirilerek