Çok Yıllı Olarak Hazırlanan Bütçelerin Gözden Geçirilerek

Bu aĢamada tüm bütçe teklifleri ilgili kamu kurumları tarafından bütçenin konsolidasyonundan sorumlu kamu kurumuna gönderilmekte ve teklif edilen tutarlar ilgili kurum tarafından daha önceden belirlenen harcama tavanları (toplam düzeyde, bakanlık düzeyinde, ekonomik sınıflandırma düzeyinde) ile karĢılaĢtırılmaktadır. Kamu kurumları tarafından sunulan bütçe tekliflerinin harcama tavanlarını aĢması durumunda bütçe tekliflerinin konsolidasyonundan sorumlu kamu kurumunun burada kamu kaynaklarından pay almak için rekabet eden bu bütçe tekliflerini tavan olarak belirlenen tutarlara getirmek için bir çaba içine girmesi gerekecektir.

101 _{The World Bank and Korea Development Institute, s. 48.} 102 _{World Bank, s. 36.}

37 Bu aĢamada iĢleyecek olan süreç harcamalardaki kısıntının boyutuna, ülkenin içinde bulunduğu ekonomik duruma, bütçe tekliflerinin konsolidasyonundan sorumlu kamu kurumunun diğer kamu kurumlarıyla olan iliĢkisine ve sürecin nasıl tasarlandığına (harcama tavanlarına olan bağlılığın derecesi, siyasa rezervinin ayrılması) bağlı olarak farklılaĢabilecektir.

Ġsveç Maliye Bakanlığı103

kamu kurumlarının yolladıkları bütçe tekliflerinin kuruma tahsis edilen kamu kaynağını aĢması durumunda bu durumu kendi görüĢünü ekleyerek Kabineye sunmaktadır. Dolayısıyla kamu kaynağını aĢan bütçe tekliflerini doğrudan reddetmemekte siyasi karar alıcıların onayını alarak süreci devam ettirmektedir.

Avustralya Maliye Bakanlığı104

bütçe tekliflerini daha kaliteli bir Ģekilde hazırlayabilmek için Maliye Bakanlığı ile kamu kurumlarının yeteneklerini ve bakıĢ açılarını bir masa etrafında toplayacak profesyonel bir iletiĢim süreci oluĢturmaktadır. Kamu kurumları Maliye Bakanlığı ile yapılan görüĢmeler sonucunda bütçe tekliflerini kendileri revize etmektedirler.

ABD’de bütçe ofisi tarafından bütçe teklifi üzerinde son kararın verilmesi ardından sonuçlar her bir kamu kurumuna itiraz hakkı saklı olmak üzere iletilmektedir. Eğer bütçe ofisi ile ilgili kamu kurumu arasındaki ihtilaf giderilemezse olay bir üst düzeye yani ABD BaĢkanı’na taĢınmaktadır. Ancak birçok konu bu düzeye ulaĢmamaktadır. Ġhtilaflar çözümlendikten sonra kamu kurumları bütçe tekliflerini BaĢkan’ın politikası ile uyumlu olacak Ģekilde revize etmektedirler.105

103 _{The World Bank and Korea Development Institute, s. 49.} 104 _{The World Bank and Korea Development Institute, s. 50.} 105 _{The World Bank and Korea Development Institute, s. 50.}

38 Bütçe tekliflerinin konsolidasyonundan sorumlu kamu kurumu, kendisine sunulan bütçe tekliflerinin analizini gerçekleĢtirecek ve kamu kurumlarına bütçe taleplerinin adil bir Ģekilde karĢılanacağı hissini verecek bir süreç yapısını haiz olmalıdır.106

Ġyi tasarlanmıĢ bir OVHS süreci her zaman iyi tasarlanmıĢ olan bir yıllık bütçe hazırlık sürecinin varlığını garanti etmeyebilir. Örneğin kamu kurumlarına yönelik konulan harcama tavanlarını aĢan tekliflerde belli bir kurala bağlı olmadan/kişisel ilişkiler temelinde107

kesinti yapılması durumu her zaman olasıdır.

Kamu kurumları bütçe teklifleri konusunda ve özellikle tekliflerinin altında yatan bilgi ve varsayımlar açısından detaylı bir Ģekilde irdelenmelidir. Örneğin Ġsveç Maliye Bakanlığı kamu kurumları ile sosyal transfer programlarına iliĢkin olarak birden fazla görüĢmelerde bulunarak, bütçeye konulan tahminlerin teknik ayrıntıları konusunda ek bilgilere ulaĢmak istemektedir.108

Kamu kurumlarının, bütçe tekliflerinin konsolidasyonundan sorumlu kamu kurumu yetkilileri ile bütçe tekliflerinin Ģekillenmesi sırasında görüĢmesi faydalı olacaktır. Bu görüĢmeler zaman alıcı olmakla birlikte kamu kurumlarının hazırlayacakları bütçelere olan katkılarını arttıracaktır. Kamu kurumlarıyla kurulacak düĢük düzeydeki iletiĢim, bütçenin yasallaĢmasının ardından ilgili kamu kurumlarınca bütçenin sahiplenilmemesi ve/veya bütçe uygulamasına gerekli desteğin verilmemesi olarak kendini gösterebilecektir.

106 _{The World Bank and Korea Development Institute, s. 48.} 107 _{Schiavo-Campo, s. 21.}

39 Kamu kurumlarının, bütçe tekliflerinin konsolidasyonundan sorumlu olan kurumun yetkilileriyle gerçekleĢtirecekleri müzakereler esnasında kendilerine destek olacak belgeleri hazırlamaları (örneğin bütçe sürecinde meclise sunulacak taslak mevzuat çalıĢmalarının sunumu) önerilen bütçe rakamları açısından destekleyici olacaktır.109

Bütçe tekliflerinin konsolidasyonundan sorumlu kamu kurumunun OVHS sürecindeki diğer sorumluluklarına iliĢkin olarak Ģunlar örnek verilebilir:110

 Karar verilen siyasa seçeneklerinin arkasındaki mantığı izah etmek  Bütçe siyasası için direktifleri açıklamak

 ĠletiĢim stratejisini ve bunun için gerekli materyalleri hazırlamak

Bu aĢamada nihai olarak Maliye Bakanlığı tarafından gözden geçirilen bütçe kanunu tasarısı Bakanlar Kuruluna sunulmaktadır. Bakanlar Kuruluda söz konusu bütçe kanunu tasarısını gözden geçirerek meclise sevk etmektedir.

Orta Vadeli Harcama Sistemi görüldüğü üzere gelecek yıllara iliĢkin makroekonomik çerçevenin hazırlanması ile baĢlamaktadır. Hazırlanan makroekonomik çerçeve, ülke geleceğine iliĢkin kamu geliri, kamu gideri, borçlanma, iĢsizlik gibi makroekonomik göstergelerin ortaya konulduğu bir aĢamadır.

Orta Vadeli Harcama Sisteminin ikinci aĢaması ortaya konulan makroekonomik çerçeve ve hükümet siyasaları ile uyumlu olmak üzere kamu kurumları tarafından gerçekleĢtirilen sektörel/kurumsal analiz çalıĢmasıdır. Bu aĢamada ayrıca Maliye Bakanlığı ile kamu kurumları arasında, kamu kurumları tarafından gerçekleĢtirilen sektörel/kurumsal analiz çalıĢmaları üzerinden görüĢmeler gerçekleĢtirilmektedir.

109 _{The World Bank and Korea Development Institute, s. 51.} 110 _{The World Bank and Korea Development Institute, s. 51.}

40 Sistemin üçüncü aĢamasında gerçekleĢtirilen sektörel/kurumsal analiz çalıĢmaları neticesinde, kamu kurumlarına bütçe teklif sürecinde uymak durumunda olacakları harcama tavanları Bakanlar Kurulu tarafından onaylanarak iletilmektedir. Sistemin dördüncü aĢaması kamu kurumları tarafından harcama tavanlarına uygun olarak çok yıllı bütçe tekliflerinin hazırlanmasıdır. Sistemin son aĢaması kamu kurumları tarafından hazırlanan çok yıllı bütçelerin Bakanlar Kurulu tarafından meclise sevk edilerek kanunlaĢmasıdır.

Ġzleyen bölümde OVHS’ye iliĢkin olarak çeĢitli ülke uygulamalarına yer verilecek ve ardından ülkelerde uygulanmakta olan sisteme iliĢkin genel bir değerlendirme yapılacaktır.

41

ĠKĠNCĠ BÖLÜM

ORTA VADELĠ HARCAMA SĠSTEMĠNE ĠLĠġKĠN DÜNYA UYGULAMALARI

OVHS’nin teorik temelleri 1998 yılında Dünya Bankası tarafından yayımlanan Kamu Harcamaları Yönetimi El Kitabında anlatılmıĢ olmakla birlikte sistemin farklı düzeylerde uygulanıĢı 1960’lı111

yıllarda baĢlamıĢtır. 1970’li yıllarda çok yıllı bütçeleme 112

ülke için uygulanacak yeni programların belirlenmesi ve bu programların ihtiyaç duyacağı mali kaynakların ortaya konulabilmesi amacıyla uygulanmıĢtır. OECD’ye göre 1970’li ve 1980 yıllarda çok yıllı bütçelemeyi uygulayan ülkeler iki temel sorunla karĢılaĢmıĢlardır:113

 Çok yıllı bütçelemeye iliĢkin tahmin döneminde ekonomik büyümenin ve mevcut kaynakların aĢırı iyimser bir nitelik taĢıması

 Kamu kurumlarının, giderlere iliĢkin ortaya konulan orta vadeli tahminleri hükümet tarafından kendilerine sağlanacak kesin bir ödenek taahhüdü olarak görmeleri ve sonuç olarak ekonomik koĢulların değiĢmesi [ve/veya siyasa önceliklerinin değiĢmesi] durumunda giderlerin aĢağıya doğru revize edilememe riski

1980’li yılların ortasından itibaren geçmiĢte yaĢanan problemler göz önüne alınarak kamu harcamalarının kontrol altına alınması amacıyla çok yıllı bütçeleme yeni programların belirlenmesi yerine mevcut/devam eden kamu harcamalarının kontrolü ve kaynak tahsisatının yapılması amacıyla kullanılmaya baĢlanmıĢtır. Böylece birçok OECD ülkesinde çok yıllı tahminler gelecek yıllarda mevcut hükümet siyasalarının devamı neticesinde ortaya çıkacak maliyetler göz önüne alınarak hazırlamaya baĢlanmıĢtır.

111 _{Schiavo-Campo ve Tommasi, s. 27.} 112 _{Schiavo-Campo ve Tommasi, s. 3.} 113 _{Allen ve Tommasi, s. 176.}

42 Burada verilmek istenen mesaj, yeni siyasaların uygulamaya baĢlanmasının ancak mevcut siyasaların devamı neticesinde elde kalacak mali imkânlar ölçüsünde olacağıdır. Dolayısıyla bu uygulamayla birlikte kamu harcamalarının kontrol altında tutulacağına iliĢkin kuvvetli bir siyasal taahhüt ortaya konmuĢtur.114

OVHS, 1990’lı yıllardan itibaren geliĢmekte olan ülkelerde uygulama alanı bulmuĢtur. Asya Kalkınma Bankası tarafından yayımlanan “Kamu Harcamalarının Yönetimi”115

adlı eserde bazı geliĢmekte olan ülkelerin geçmiĢte OVHS’yi uygulamıĢ ve belli bir tecrübe edinmiĢ ülkelerin deneyimlerini incelemek yerine sistemi olduğu gibi aynen aldığı ve iĢi yaptıkça öğrenerek sistemde gerekli değiĢiklikleri yapmayı tercih ettikleri belirtilmiĢtir. Ancak burada yapılması gerekenin daha az maliyetli olduğundan dolayı çeĢitli ülke örneklerinin ciddi bir Ģekilde incelenerek ülke Ģartlarına uyum gösteren bir çalıĢmanın ortaya konulması olduğu çalıĢmada ifade edilmiĢtir.

2.1. ORTA VADELĠ HARCAMA SĠSTEMĠNE ĠLĠġKĠN DÜNYA UYGULAMALARINDAN ÖRNEKLER

Bu kısımda OECD ülkeleri arasında yer alan Ġngiltere, Avustralya, Amerika BirleĢik Devletleri, Almanya, Fransa, Ġtalya ve Japonya’da uygulanmakta olan OVHS sistemleri incelemeye tabi tutulmuĢtur. Ülke uygulamalarının incelenmesinde OECD tarafından 2008 yılında gerçekleĢtirilen ve 2009 yılında da çeĢitli güncellemeleri gerçekleĢtirilen Uluslararası Bütçe Uygulamaları ve Yöntemleri Veri Tabanından faydalanılmıĢtır.116

114 _{Schiavo-Campo ve Tommasi, s. 6.} 115 _{Schiavo-Campo ve Tommasi, ss. 16-17.}

43