İstanbul'un Yönetsel Yapısının Değişimi

Tekeli’ye göre (1985), Osmanlı Devleti, 19. yüzyıldaki kentsel dönüşümü incelerken üç soruna çözüm bulmaya çalışmıştır. Bunlar; kentte büyük tahribat yapan yangınların önlenmesi, yeni kent içi ulaşım araçlarının gereksinmesini karşılayacak şekilde yolların geliştirilmesi, kentin artan nüfusunu barındırmak üzere kent çevresinde yeni mahalleler kurulmasıdır.

İstanbul’da kent sorunlarının bütüncül bir yaklaşımla elealınmasına yönelik Batılı anlamda belediyecilik anlayışı, Osmanlı modernleşmesine paralel olarak 19. yüzyılın ortalarında gerçekleşir. Tanzimatdöneminde gerçekleştirilen reformlar, yerel yönetimlerin ve özellikle belediyelerin doğuşu için gerekli ortamı hazırlar. Belediye yönetiminin kurulmasını, reform hareketlerinin genel niteliği içinde değerlendirmek gerekir.

İstanbul’u imar etmek, yollarını sokaklarını genişletmek, kentin temizlik işlerini yürütmek, esnaf ve tüccarı denetlemek gibi görevlerle 13 Haziran 1854 yılında İstanbul Şehremaneti kurulur (Alada, 1990, s.119). Ardından, teşkilat ile ilgili bir nizamname hazırlanır. Bu düzenlemeye göre, şehremanetinin yönetiminde hükümet tarafından tayin edilmiş bir şehremini ve şehremini ile birlikte yine hükümetçe seçilmiş ve padişah tarafından tayin edilmiş üyelerden oluşan bir Şehremaneti Meclisi bulunur. Şehremanetinin bağımsız gelirleri yoktur, masrafları devletçe karşılanır ve toplanan gelirler maliyeye ödenir.

Kentin düzenlenmesi ve yönetimiyle ilgili yeterli birikimin olmadığı bir ortamda şehremaneti kendisinden beklenen atılımları gösteremeyince, “Teb’a Devlet-i Aliye-i Osmaniye’den bazı zevat ile Dersaadet’te mukim olub, yerli ahaliden addedilen bazı teb’a-i ecnebiyeden vukuf vemalumat erbabı olanlardan mürekkep bir İntizam-ı Şehir Komisyonu”nun kurulmasına karar verilir. Komisyon üyelerinin çoğunluğunu Gayrimüslim bankerler ve dış ticaretle uğraşan tüccarlar oluşturur. Bu komisyon, İstanbul’un on dört belediye dairesine ayrıldığı yeni bir yönetim modeli önerir. Beyoğlu ve Galata, bu bölünmede Altıncı Belediye Dairesi’ni

oluşturacaktır. 1857 yılında yayımlanan bir tebliğle tüm belediyelerin kurulmasına olanak görülmediğinden, uygulamaya “Altıncı Daire-i Belediye∗”nin kurulmasıyla başlanacağı bildirilir (Tekeli, 1985). Beyoğlu-Galata bölgesinde yabancılar ve Gayrimüslimler fazla olduğu için, belediye sisteminin yerleştirilmesinde fazla bir güçlükle karşılaşılmayacağı düşünülür. Altıncı Belediye Dairesi’nin müdür ve on iki üyeden oluşan atama ile görevegelen iki organı bulunur. İlk belediye mahkemesi ve yabancı tabiyetli reis ve meclis üyeleri uygulaması bu sistemde görülen unsurlardır (Tekeli, 1977, s.17). İstanbul Şehremaneti’nin örgütlenmesi o dönemde yirmi daireye ayrılmış olan Paris Belediyesi örnek alınarak yapılır. Altıncı Daire-i Belediye daha sonra diğer belediyelere örnek olacak birçok hizmetinden bazıları bu bölgenin kadastro haritasının yapılması, yollar genişletilmesi, taş kaplanması, kaldırım yapılması, mezarlıkların Şişli’ye taşınarak bunların yerine Taksim ve Tepebaşı’nda parklar kurulması, sağlık tesislerinin açılması, mezbaha yaptırılması sayılabilir (Tekeli, 1985). Beyoğlu-Galata’da uygulamaya konulan bu belediye modeli, İstanbul’un diğer semtlerinde uygulanması için önemli bir tecrübe olur.

Bu tecrübeyi, İstanbul’un diğer semtlerineyaygınlaştırmak amacıyla 1868 yılında “Dersaadet İdare-i Belediye Nizamnamesi”yayınlanır. Nizamnamede öngörülen, İstanbul’da şehremaneti ve on dört belediye dairesinden oluşan bir belediye modelidir. Bununla birlikte, şehremanetinde “Cemiyet-i Umumiye-iBelediye” adında bir organ daha bulunur. Bu organ, on dört belediye daire meclisinden seçilen üçer üye, daire müdürleri ve şehremininden meydana gelir. Ancak, 1876 yılına kadar geçen on sekiz yıllık dönemde Adalar, Yeniköy, Tarabya, Beykoz ve Kadıköy olmaküzere beş daire kurulabildiği için Cemiyet-i Umumiye-i Belediye toplanma imkânı bulamaz. 1876’da Kanun-ı Esasi’nin ilanıyla başlayan yeni dönemde Meclis-i Mebusan’ın ilketkinliklerinden biri, İstanbul ve taşra için geniş kapsamlı belediye kanunlarının çıkartılması olur. İstanbul için çıkarılan Dersaâdet Belediye Kanunu’nda, şehremaneti, yirmi belediye dairesi ve Cemiyet-i Umumiye-i Belediye’den oluşan bir organizasyon yapısı öngörülmekteve belediyelere tüzel kişilik kazandırılmaktadır. Belediye daire meclis üyelerinin seçimle gelmesi ilkesi de ilk defa bu kanunda yer alır. Ancak, Osmanlı-Rus Savaşı’nın olumsuz etkileri nedeniyle söz konusu kanunun getirdiği yapı uygulanamaz. Bunun yerine, 1880 yılında şehremaneti ve on belediye dairesinden oluşan yeni bir yapı kurulur. Yönetim harcamalarında tasarruf sağlaması amaçlanan yeni yapıda,

∗ _{Altıncı Daire-i Belediye ile ilgili uygulamanın hukuki altyapısını oluşturmak amacıyla 11 Cemaziyülevvel}

1274 (28 Aralık 1857) tarihli “Altıncı Dâire-i Belediye Nizâmâtı” ve 24 Şevval 1274 (7 Haziran 1858) tarihli “Beyoğlu ve Galata Dairesi’nin Nizâm-ı Umûmisi” adlı iki kanun çıkarılmıştır.

Cemiyet-i Umumiye-i Belediye yer almamaktadır. Söz konusu model İstanbul’da 1908’e kadar uygulamada kalır.

II. Meşrutiyet’in ilanı, birçok alanda olduğu gibi, belediyeler için de yeni bir dönemin başlangıcı olur. 1877 tarihli Dersaâdet Belediye Kanunu’nun öngördüğü yönetim yapısı, Meclis-i Mebusan seçimlerinin hızlandırdığı süreç sonunda 1908’de uygulamaya konulur [2]. İstanbul’da belediye seçimleri gerçekleştirilerek, şehremaneti ve yirmi belediye dairesi kurulur. Bunun bir sonucu olarak Cemiyet-i Umumiye i Belediye’de ilk kez toplanma imkânı bulur. İstanbul’un yeni belediye yapısı, birçok karışıklığın ve çekişmenin kaynağını oluşturur. Öyle ki, her daire, sınırları içinde müstakil bir belediye teşkilatı gibi faaliyet yürütmekte, gelirlerini istediği gibi harcamakta, bağlı oldukları şehremaneti yönetiminden bağımsız bir politika izlemektedir. Belediyeler arasındaki çekişmenin hizmetleri olumsuz etkilemesi üzerine 1912’de “Dersaadet Teskilat-ı Belediyesi Hakkında Kanun-ı Muvakkat” çıkarılır (Ergin, 1339-1341, s. 1612-1619). Bu kanunla, İstanbul Şehremaneti daha merkeziyetçi bir yapı içinde yeniden örgütlenir. II. Meşrutiyet döneminde yönetimin belediyeler üzerindeki merkeziyetçi tutumu daha da artmıştır. Değiştirilen Dersaâdet Belediye Kanunu bu merkeziyetçi tavrı iyice pekiştiren bir yasal düzenleme olur. Buna göre, İstanbul Şehremaneti, tek bir belediye dairesi olarak kabul edilir, dokuz şubeye ayrılır ve her birinin başına birer müdür tayin edilir (Sarıoğlu, 2001, s.130). Şehremaneti meclisi kaldırılarak yerine encümen oluşturulur. Vakıflar, bayındırlık, liman reisliği gibi kurumlar kentin hizmet alanlarında ya tam bağımsız ya da merkezi hükümete bağımlı olurlar. Daire meclislerinin de kaldırıldığı yapıda, Cemiyet-i Umumiye-i Belediye’de yeniden düzenlenerek üyelerin belediyelerle organik bağlarına son verilerek doğrudan halktan seçilmesi yöntemi getirilir. II. Meşrutiyet’ten sonra İstanbul bir vilayet haline getirildiği için belediye isleri yanında valilik görev ve yetkileri de şehreminine verilir [2].

Cumhuriyet Döneminde İstanbul Belediyesi

Cumhuriyet’in ilk yıllarında İstanbul’daki belediye yapısı, 1877 ve 1912 tarihli kanunlar çerçevesinde şehremaneti, belediye şubeleri ve Cemiyet-i Umumiye-i Belediye biçiminde sürdürülür. Osmanlı döneminde olduğu gibi, bu dönemde de İstanbul şehreminleri hükümet tarafından atanmakta ve aynı zamanda valilik görevini de yürütmektedir. 1930 yılında kabul edilen 1580 sayılı Belediye Kanunu ile, 1877 “Dersaadet Belediye Kanunu” ve 1912 tarihli “Dersaadet Teşkilat-ı Belediye Hakkındaki Kanun-ı Muvakkatı” yürürlükten kaldırılır. Şehremaneti adı “belediye”, şehremini ise “belediye reisi” olarak değiştirilir. İstanbul on belediye şubesine ayrılır. Kanunda yer alan “hükümet, lüzum görürse belediye reisliğini

mahallin en büyük mülkiye memuruna verebilir” hükmüne göre, belediye şubelerinin müdürlüğü, yeniden kurulmuş olan on kaza kaymakamına ek bir görev olarak verilir. 1930 tarihli Belediye Kanunu ile İstanbul’da belediye ve il özel idare yönetimi birleştirilir. İstanbul Valisi aynı zamanda İstanbul Belediye Reisi ünvanına sahip olur. Cemiyet-i Umumiye-i Belediye ve özel idare yapısında bulunan Meclis-i Umumi-i Vilayet de kaldırılarak seçimle işbaşına gelen 68 üyeli “İstanbul Umumi Meclisi” kurulur. Böylece, 1855 yılında kurulan İstanbul Şehremaneti tarihe karışmış olur. 14 Ekim 1930 tarihinde yapılan yerel seçimler sonucunda ilk İstanbul Umumi Meclisi, Vali ve Belediye Başkanı Muhittin Üstündağ tarafından 6 Kasım 1930 tarihinde açılır.

Vilayet ile belediye yönetiminin valinin uhdesinde yürütülmesi uygulaması 1957 yılına kadar sürdürülür. 10 Nisan 1954 tarihinde çıkarılan 6349 sayılı kanun ile İstanbul Belediyesi’nin vilayetten ayrılması kabul edilmekle birlikte, kanunun uygulaması ertelenir. Sonunda, 1 Mart 1957 tarihinde vilayet ile belediye yönetimi birbirinden ayrılır. Beyoğlu, Beşiktaş, Fatih, Eminönü, Sarıyer, Eyüp, Bakırköy, Adalar, Kadıköy, Sisli, Üsküdar ve Beykoz kazalarında belediye şube müdürlükleri kurulur. Belediye ve özel idare işleri halk tarafından seçilen Belediye Meclisi ve Vilayet Meclisi’nin yetki ve denetimine bırakılır [2].

Şekil 2.1 Beyazıt Yangın Kulesi’nden çekilmiş Tarihi Yarımada’yı ve Galata’yı gösteren bir fotoğraf (Anonim, 2003)