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A criação de um modelo republicano de Estado baseado no pacto federativo trouxe significativas inovações ao Parlamento brasileiro de então.
Na medida em que se criou o federalismo à luz do que havia sido instituído no sistema norte-americano, forçosa se fez a remodelação estrutural do Legislativo, a fim de que ele fosse apto a representar essa nova estrutura de administração.
A Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, como o próprio nome ressalta, aboliu o sistema imperial e estabeleceu a República. Mais do que isso, transformou o sistema de províncias em estados, extinguindo aquele modelo centralizado de política existente durante o período imperial.152
A busca de uma descentralização política à moda americana pareceu um grande sonho a ser alcançado com o novo modelo constitucional que se firmava.
Com o fim do poder moderador, estabeleceu-se na República um sistema de divisão de Poderes mais próximo daquele que hoje se apresenta, equilibradamente dividido entre o Executivo, o Legislativo e o Judiciário.
É interessante notar que, logo após a eleição de Marechal Deodoro à Presidência da República, a Assembleia Constituinte, que havia promulgado o texto constitucional, automaticamente se converteu em Congresso Nacional, separado em um
151 CARVALHO, José Murilo de. D. Pedro II. op. cit.. p. 126. Para o autor, o Manifesto teria sido uma reação dos liberais à nomeação de um gabinete ultra-conservador pelo Imperador Pedro II. A criação de um centro liberal, que aglutinou progressistas e liberais históricos que viviam em guerra no Parlamento, permitiu a propagação dos ideais libertários, em face do avanço do poder moderador.
152 SANTOS, Carlos Maximiliano Pereira. Comentários à Constituição Brasileira de 1891. Brasília: Coleção História Constitucional Brasileira do Senado Federal, 2005. p. 264-265.
sistema bicameral, representado pela Câmara dos Deputados e pelo Senado da República.153
De acordo com Araújo Castro,
O Senado Federal era composto, na vigência da Constituição de 1891, de sessenta e três membros, eleitos por nove anos, mediante sufrágio direto, três por Estado e três pelo Distrito Federal.154
Essa estrutura dava ao Senado uma estabilidade maior que a Câmara, pois os senadores estariam investidos em seus cargos pelo período de nove anos. De fato, o que se procurava desenhar era um Senado menos aberto às vicissitudes políticas e que fosse capaz de ponderar acerca das deliberações da Câmara dos Deputados.
Dessa forma, buscou-se estruturar um Parlamento hábil a garantir certo controle político sobre as ações do Poder Executivo.
Uma disputa política passa a ser travada entre o Parlamento, à época presidido por Prudente de Moraes, e o Executivo, composto pelos deodoristas. O processo de criação constituinte, por liberal, tinha como objetivo limitar os poderes do Presidente da República.
A visão, que pode ser considerada democrática, tida pelos constitucionalistas que compunham o Parlamento de então, se contrapunha com os ideais da facção militarista e positivista que estruturava o Poder Executivo, pois eles viam nos ideais liberais a fragmentação do poder político entre o Legislativo e o Executivo.155
O Executivo de então parecia pouco se importar com os limites a serem estabelecidos pela Constituição a seu poder. Talvez porque anteriormente ligados a simpáticos defensores dos governos autoritários dos dois impérios, os deodoristas não davam atenção àquilo que o Parlamento decidia no processo de elaboração da Constituição.
153 SKIDMORE, Thomas E. Uma História do Brasil.4. ed.. São Paulo: Paz e Terra, 2003. p. 107. 154 CASTRO, Araújo. A Constituição de 1937. op. cit.. p. 150.
155 D´AVILA, Luiz Felipe. Os Virtuosos: os estadistas que fundaram a República Brasileira. São Paulo: A Girafa Editora Ltda., 2006. p. 46.
O medo do governo provisório de Deodoro de perder o poder após a promulgação da nova Carta, que previa a eleição indireta do Presidente da República pelo novo Parlamento, levou os representantes do Executivo a tramarem golpes e impedir que esse novo Congresso viesse a escolher o futuro chefe da República.
O papel do Parlamento nesse período foi o de garantir que o Executivo não teria “mãos de ferro” sobre a política nacional.
Sob os auspícios de Prudente de Moraes e dos demais constitucionalistas de então, foi possível a promulgação da Constituição de 1891 e, em 25 de fevereiro de 1891, a escolha indireta, pelo Congresso Nacional, do Marechal Deodoro da Fonseca ao cargo de Presidente da República.
É bem verdade que o próprio Prudente disputou e perdeu essas eleições. Talvez toda a sua defesa do texto constitucional de 1891 se devesse à possibilidade de ele mesmo vir a se tornar o presidente indiretamente eleito.
Todavia, sua sagacidade, aliada à vontade dos liberais convictos, acabou por permitir a promulgação desse novo texto constitucional.
Embora vitorioso, o Marechal enfrentaria o poder de fogo do Congresso Nacional, que assumira o papel de guardião da nova Constituição e de efetivo controlador de eventuais arbitrariedades exercidas pelo Chefe de Estado e de Governo.
A eleição de Prudente de Moraes à Vice-Presidência do Senado em 15 de junho daquele mesmo ano era uma demonstração clara de que o Parlamento não sucumbiria aos interesses do Executivo.
À época, embora o Vice-Presidente da República fosse, por força constitucional, o presidente do Senado Federal, o poder de conduzi-lo era de Prudente, na condição para a qual havia sido eleito.
Mesmo durante o período do primeiro governo civil, a relação entre o Executivo e o Congresso foi bastante tensa. Embora Prudente fosse um presidente que
havia saído do Parlamento, seu governo encontrou sérios obstáculos nas Casas legislativas, principalmente, quando foi derrotado no seu projeto de anistia geral.156
Já com Campos Salles e a instituição da política dos governadores, praticamente, retomou-se no Brasil o centralismo político nas mãos do Chefe de Estado.
Com o controle do poder nas mãos do Presidente, aliado aos chefes dos Poderes políticos locais, não foi tarefa árdua para o Executivo controlar o processo eleitoral e garantir a eleição, para o Parlamento, de seus correligionários, tanto na Câmara, como no Senado, impedindo-se, dessa forma, a atuação da oposição no Congresso.
Dentro dessa lógica, o Parlamento brasileiro aquiesceu a tudo isso com a criação da Comissão de Verificação de Poderes, presidida pelo membro mais idoso do Legislativo, fosse ele senador ou deputado. Esta Comissão passou a apurar as denúncias de irregularidades no processo eleitoral e garantir a diplomação dos parlamentares ligados ao governo.157
Com a política dos governadores, e com o poder atribuído àquela Comissão, o Parlamento tornou-se um mero anexo do Poder Executivo, sem maiores ingerências sobre a política central.
Não é à toa que nesse período pouco se fala do Congresso, das inovações do sistema bicameral e do pacto federativo. Isso porque, como se encontrava em situação de completa subserviência ao Executivo, pouco importava sua composição, estrutura ou os interesses federais.
Como um poder de direito e não de fato, o Legislativo em muito pouco contribuiu para a consolidação da democracia durante esse primeiro período da República.
No que se refere ao sistema federalista, representado no Parlamento pelo Senado Federal, pode-se dizer que pouca inovação trouxe durante a vigência da Constituição de 1891.
156 Ibidem. p. 79. 157 Idem. p. 117.
Com a política dos governadores e a total submissão dos governos locais aos interesses da União, quase nada se inovou em relação à política federativa também.
É certo que a Constituição descentralizou atribuições e poderes entre as demais esferas da federação. Entretanto, não seria só necessária a descentralização de atribuições com o fulcro de se promover um compartilhamento do poder central.
Era necessário também realizar uma distribuição fiscal, orçamentária e tributária para que, finalmente, os poderes locais pudessem obter autonomia em relação ao poder central, o que, de fato, não ocorreu.
Ademais, com a total submissão dos poderes locais ao Chefe do Executivo Federal, os interesses da federação deram lugar, no Senado, à defesa dos interesses do poder central, restando aos governadores as migalhas das benesses que saciavam o Presidente da República.
Os senadores da República, embora eleitos para defender os interesses dos estados e do pacto federativo, não raro faziam coro aos ditames dos Governadores aliados do Presidente da República, garantindo os interesses nacionais em prol da defesa dos interesses regionais e federativos.
Dessa forma, criou-se no Brasil um sistema de dependência entre os governadores e o presidente da República que ficou conhecido como a política do coronelismo.
Nem mesmo a Emenda 26 feita no texto constitucional, que tentou disciplinar o exercício das autonomias estaduais, conseguiu mudar esse quadro de total submissão dos governadores e, por consequência, do próprio Parlamento ao Poder Executivo Central.158
Prevaleceu, pois, um regime oligárquico e opressor, sem que o Parlamento, ao final da Primeira República Civil, tivesse condições de opinar ou alterar os
rumos da nação, antidemocraticamente, tomados pelo Presidente da República em um processo que nada beneficiava o debate ideológico.
Mesmo assim, ao fazer uma análise das atividades desempenhadas pela Câmara dos Deputados nesse período, Afonso Arinos ainda ressalta que:
Inesquecíveis são os trabalhos fecundos e valiosos serviços que a Câmara prestou ao Brasil na fase do presidencialismo constitucional. Pode-se dizer que, em matéria de interpretação da Constituição Federal, em pontos tão sensíveis e graves como eram o estado de sítio e a intervenção federal nos Estados, os estudos da Comissão de Justiça da Câmara com os julgados do Supremo Tribunal Federal e com as lições de Rui Barbosa na fixação das doutrinas que vieram, afinal, a encontrar expressão normativas nos sábios textos das Constituições de 1934 e 1946.159