Muito se tem discutido acerca da reforma política brasileira. Propostas de alterações sobre as regras da proporcionalidade, mudança para o voto distrital misto, busca da fidelidade partidária, financiamento público de campanha, dentre outros, são temas cada vez mais recorrentes no Congresso.
Ocorre que, quando se analisa a maioria das propostas relacionadas à reforma, dá-se conta de que inexistem projetos cujo foco seja a reformulação do próprio Poder Legislativo.
Não surge uma proposição de reforma que, por exemplo, analise se, de fato, o Parlamento tem perdido seu poder decisório ante o aumento da atividade legislativa pelo Executivo.
Também não se discute internamente se o Congresso é um mero ponto de
encontro de políticos interessados em assuntos particulares, preocupados apenas com a
manutenção do poder e agindo individualmente na busca de seus interesses em detrimento do interesse público.
Tampouco se busca discutir como tornar eficiente a forma de controle exercida pelas Comissões Parlamentares de Inquérito, haja vista os pífios relatórios e resultados que obtêm para embasar os procedimentos judiciais.
Ao contrário, buscam-se mudanças pontuais. Não desimportantes, mas pontuais, que, com o tempo, deixam de surtir efeito em um Parlamento viciado e pouco preocupado com sua forma e funções.
A concretização de uma efetiva reforma política passa por uma revisão do efetivo papel que o Legislativo deve cumprir na democracia moderna.
É buscar defender que esse Poder não pode sucumbir frente aos demais, pelo simples fato de ser, dentre eles, o mais representativo e imprescindível para a democracia e para o estado democrático de direito.
Como bem observa Menelick de Carvalho Netto:
(...) o Poder Legislativo não se reduz a um mero órgão homologador dotado da função de revestir, sob o guante do prazo fatal que implicava a aprovação automática da medida, de uma legitimidade apenas formal e aparente as decisões concentradas no âmbito de um Executivo que, mesmo quando não indiretamente eleito representava sempre objetivos nacionais permanentes, autocraticamente determinados, que um povo infantil, ou seus representantes direto, igualmente imaturos, não saberiam aquilatar. Pelo contrário, é o Legislativo, no regime democrático, no mínimo, co-partícipe efetivo da tarefa legislativa, cabendo-lhe (...) a tarefa precípua de emprestar à legislação a ser adotada o caráter pluralístico típico das casas parlamentares. Precisamente por isso, ao legislativo cabe, insofismavelmente, por se prefigurar como caixa de ressonância dos mais variados anseios populares, o papel de buscar intermediar, inclusive, virtuais conflitos entre a administração e seus próprios servidores, ou outros segmentos no sentido da consecução da melhor solução possível para ambos os contendores.45
Uma efetiva rediscussão acerca das novas funções do Parlamento passa pela necessária crítica ao modelo centralizado de poder hoje nele existente, em que os parlamentares recebem direitos e vantagens de forma desigual.
45 NETTO, Menelick de Carvalho. A Sanção no Procedimento Legislativo. Belo Horizonte: Del Rey, 1992. p. 14.
Significa dizer que alguns representantes assumem postos que lhes permitem influenciar a agenda e os trabalhos desempenhados pelas Casas Legislativas, ao passo que a grande maioria pode ser considerada uma massa amorfa, quase que desprovida de poder.
A criação de um Legislativo mais homogêneo e descentralizado pode favorecer a proliferação de novas ideias e permitir uma maior discussão, não só entre os parlamentares, mas também entre eles e seus representados, sobre o futuro do Parlamento.
A descentralização certamente permitirá uma discussão mais democrática nas comissões, sejam elas permanentes, provisórias ou de inquérito, pois, na medida em que o parlamentar tiver um poder maior, em pé de igualdade com os líderes e presidentes de comissões ou partidos, ele poderá melhor exercer a função de representação.
Ao não encontrar espaço propício para o exercício da legislatura, o chamado “baixo clero” passa a desenvolver atividades externas às suas funções de representação, muitas vezes dialogando diretamente com sua base ou com o poder local que ajuda a sustentar via emendas orçamentárias, sem dar maior atenção à instituição Congresso Nacional.
Os próprios parlamentares deixam de se preocupar com o aperfeiçoamento institucional do Parlamento e transformam-no em um órgão sem maiores perspectivas, além de inviabilizar a interação deles próprios com os trabalhos da Casa.
É importante ressaltar, ainda, que nem sempre a mudança de partidos ocorre por vontade do próprio parlamentar, mas, principalmente, pelo fato de os representantes do “baixo clero” não encontrarem sequer interlocução com os dirigentes partidários.
Para Fernando Limongi e Argelina Figueiredo, há um alto índice de disciplina partidária por parte dos representantes do Parlamento. Na visão dos autores, embora exista uma aparente alta fragmentação real entre os parlamentares, o que há é uma
considerável fragmentação nominal, ou seja, de parlamentares dissidentes, enquanto a maioria tende a seguir a orientação partidária.46
O que se pode constatar é que a infidelidade partidária seja talvez reflexo do descaso que os próprios partidos exercem sobre seus filiados.
De nada adianta forçar o parlamentar a votar com o seu partido se, na base, ele atuará de forma diferenciada e em dissonância com as diretrizes da agremiação. Mais do que isso, como cultuar uma política partidária, se o comportamento do parlamentar, ainda que da base governista, no processo de votação, condiciona-se à inclusão e execução de emendas ao orçamento?
Como se vê, o problema da reforma política parece ser mais profundo do que o que habitualmente é debatido e envolve uma reformulação da própria instituição para que seja de fato efetiva.
Uma mudança na estrutura parlamentar e, por conseguinte, na estrutura de elaboração orçamentária do País demandaria, por exemplo, a vontade da maioria parlamentar.
O grande desafio, porém, é conseguir fazer essa reforma quando a coalisão governista, geralmente majoritária, apóia a manutenção e a centralização do poder nas mãos do “alto clero”.
As mudanças na estrutura parlamentar necessitam de vontade política dos próprios representantes das instituições, muitas vezes não interessados.
Embora Argelina Figueiredo e Fernando Limongi se inclinem no sentido de que o Legislativo não se encontra submisso ao Executivo, cumprindo, ainda que por vias oblíquas, suas funções essenciais, é fato que o Parlamento encontra problemas de
46 FIGUEIREDO, Argelina C; LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na Nova Ordem
grande proporção, cuja solução não depende de uma ação específica, mas de uma série de ações conjuntas.47
Imperioso lembrar, ainda, que, na Ciência Política e no direito, muito se discute sobre o Parlamento, suas funções e futuro, não havendo unanimidade no que concerne ao papel do Congresso.
Esta tese não tem a pretensão de apresentar todas as soluções a esse problema. Entretanto, crê-se que uma alteração no papel de fiscalização a ser exercido pelo Congresso pode contribuir, e muito, para uma mudança de valores e um resgate da função parlamentar.
Em primeiro lugar, entende-se que o próprio Parlamento deve se reformular como um espaço mais democrático, onde a oposição ao governo tenha maior participação no processo de elaboração normativa.
Não há processo dialético ou discussão de propostas quando a base do Governo, dentro da atual estrutura do Legislativo, interessada em questões pessoais e guiadas por líderes afinados com o Executivo, não se abre para o diálogo com o grupo da oposição, permitindo, dessa forma, um aprimoramento da proposta legislativa.
Um maior poder de controle do Congresso sobre as ações dos demais poderes pode ser um valioso instrumento para se buscar um equilíbrio entre as duas forças dentro desse Poder.
Essa questão é também tratada pelos constitucionalistas. Paulo Bonavides, sobre o tema, assevera que:
Se o plenário das assembléias parlamentares já não é o recinto da oratória brilhante dos tribunos que lá buscavam consenso para as idéias em vez de compromisso para os interesses, como agora impõe a complexidade legislativa contemporânea, as casas de representação nacional podem perfeitamente funcionar com todo prestígio e majestade de suas prerrogativas caso exerçam sobre a lei, nascida em grande parte de fontes executivas e extraparlamentares (grupos de pressão), um controle realmente eficaz, extensivo por igual à política dos governos,
cujos atos fundamentais encontram ali um fórum de debates onde a Nação venha a sentir-se presente, falando pelos seus legítimos representantes.
(...)
Não resta dúvida de que a importância do parlamento cresce quando ele desempenha, seja na forma parlamentar de governo, seja na modalidade presidencialista, a grande tarefa de investigar os atos que configuram a política do poder.48
Dessa forma, o resgate dessas funções é que, não há dúvidas, pode proporcionar ao Parlamento um papel fundamental na democracia moderna. No próximo tópico, essa questão será tratada de forma mais aprofundada.
1.3 A atividade de fiscalização e controle: ecos de uma solução