Por qual motivo é importante estudar, aqui, os princípios que regem o processo legislativo? Em que medida conhecê-los tende a permitir uma análise mais aprofundada dessa serie de procedimentos dinâmicos que levam à criação da lei?
Para que se possa responder a essas indagações, importante ressaltar a natureza da própria Constituição, pois é ela que, na sua essência programática, coloca como imperativo o respeito aos princípios fundamentais do processo legislativo.
A própria legalidade, fundamento maior para a formação das leis, é um princípio constitucional, consagrado no caput do art. 37 da nossa Carta Maior.
No entanto, não somente esse princípio, como também outros devem ser observados no processo de formação de nossas leis.
De fato, ao se estudarem os princípios que direcionam o processo legislativo, pode se constatar que alguns deles não se encontram positivados no texto constitucional, mas que, não obstante isso, devem ser observados do mesmo modo que aqueles nas outras fases ou procedimentos da formação da lei.
É que a mácula a qualquer desses princípios pode acarretar a ocorrência de um vício chamado formal, que conduziria à inconstitucionalidade de determinado ato normativo pela mera, mas não menos importante, inobservância ou respeito a princípios fundamentais.
É possível enumerar seis princípios básicos a serem observados no processo de formação das leis, a saber, o da publicidade, o da oralidade, o da separação e
discussão da votação, o da unidade legislativa e o do exame prévio do projeto por comissões parlamentares.
O primeiro deles se concretizaria com a deliberação pública pelas Casas legislativas nas diversas fases do processo legislativo. Essa publicação pode se dar com o acompanhamento direto pelo público da sessão legislativa, pelo conhecimento de suas atas
de deliberação ou com a publicação, pela imprensa, de resumos ou extratos de atas ou notícias.84
A exceção ao princípio se concretiza nos casos em que as sessões devam realizar-se secretamente, sendo que, nessas ocasiões, não só o público fica impedido de acompanhá-las como também as suas atas não são publicadas.85
Outra exceção que se coloca á o voto secreto do parlamentares em ocasiões específicas do processo legislativo, como a ratificação, em plenário, da escolha de autoridades públicas que a Constituição ou a lei determinar, bem como o processo de cassação parlamentar ou a escolha dos presidentes das Casas.
Esses procedimentos secretos, conforme afirmado, não devem se colocar como a regra no processo legislativo.
A partir da publicidade, pode-se buscar o efetivo controle social sobre as deliberações parlamentares. Nesse sentido, a mídia tem cumprido um importante papel no que se refere a esse tipo de fiscalização.
Mais do que isso, o princípio da publicidade é instrumento imprescindível para a efetiva liberdade de expressão dos indivíduos, pois, na medida em que o cidadão toma conhecimento dos atos praticados pelo Congresso, a partir do princípio constitucional da liberdade de expressão e da livre manifestação, pode exigir mudanças na elaboração e execução das políticas públicas.
84 Interessante ressaltar que esse princípio da publicidade ganhou maior destaque e relevância com o surgimento dos canais abertos de televisão, via satélite, que transmitem as sessões legislativas, senão de todas, da maioria das casas parlamentares da nação e dos estados. No âmbito federal, a chamada “TV Câmara” foi criada em janeiro de 1998 e a “TV Senado” em 15 de janeiro de 1996, pelo então Presidente da Casa José Sarney, com a Lei 8.977/95. A partir desse instrumento normativo, as operadoras de televisão a cabo são obrigadas a destinar um canal para o Senado Federal entre os chamados canais básicos de utilização gratuita, que devem constar do cardápio de canais oferecidos aos assinantes. É interessante notar que, com isso, o acesso público às deliberações que ocorrem em Plenário e nas comissões, sejam elas permanentes, temporárias, mistas ou parlamentares de inquérito, ocorre de forma irrestrita e aberta. Não há como negar que a criação desses canais fortaleceu e muito o princípio da publicidade de que ora se fala.
85 As sessões secretas estão previstas nos arts. 92 a 94 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados e nos arts. 190 a 198 do Regimento Interno do Senado Federal.
A livre expressão deve ser considerada um requisito para que o cidadão efetivamente participe da vida política. A expressão de pontos de vista e a persuasão de outrem não podem prescindir desse valioso instrumento ou garantia.86
Assim, parece claro que o principio da publicidade, ao viabilizar por completo o direito à livre expressão, nada mais é, no âmbito do processo legislativo, do que um instrumento fundamental para a manutenção da democracia moderna.
O segundo princípio, o da oralidade, consistiria no fato de que os debates devem ocorrer de “viva voz”, tanto no que concerne à discussão, quanto no que concerne à votação. É comum, no entanto, que os discursos de parlamentares sigam para publicação mesmo que não tenham sido lidos na íntegra, seja por esgotamento do tempo regimental, seja por qualquer outro motivo.
Não há dúvidas de que a oralidade contribui, e muito, para a motivação dos procedimentos legislativos.
Nos processos de discussão e deliberação, tanto nas comissões, como em Plenário, há a obrigatoriedade da leitura do parecer, se favorável ou contrário, bem como de eventual voto em separado apresentado por outro parlamentar, a fim de que fique claro o objetivo que aquele ato normativo pretende alcançar.
Desde a leitura oral do parecer, abre-se prazo para a discussão da matéria. A partir desse momento, faz-se concreto o processo dialético a que se fez alusão por meio das ideias e dados que vão sendo apresentados. Dessa forma, a oralidade também é imprescindível para o processo de formação das leis.
Um terceiro princípio é o da separação da discussão e da votação que, segundo José Afonso da Silva, consistiria no fato de que:
a votação só começar depois de encerrada a discussão. Finda esta, não se pode mais discutir a matéria no ato de votação. Sua utilidade está exatamente nisto: impedir nova deliberação ao emitir-se o voto.87
A separação de ambas as fases é também emblemática e serve para instrumentalizar o processo de deliberação. Ao analisar o texto constitucional no que se refere às emendas à Constituição, por exemplo, verifica-se que a divisão em etapas é imprescindível para que se conclua o processo de votação da matéria.
De acordo com o § 2º do art. 60 da Constituição, a proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional em dois turnos. Há previsão regimental no sentido de que, entre os turnos, ocorram cinco sessões de discussão para que, então, possa a Casa Legislativa deliberar sobre a matéria.
A separação entre esses dois momentos é fundamental para que a votação ocorra sem a interferência de vícios formais. Essa preocupação é bastante trabalhada pelos regimentos das Casas Legislativas.
O Regimento Interno do Senado, por sua vez, em seus artigos 270 e seguintes, disciplina detalhadamente a matéria, sempre fazendo alusão às duas fases de constituição do projeto de lei ou de emenda à Constituição.
A divisão em turnos, a clara separação entre discussão e votação e as hipóteses de encerramento e dispensa da discussão (art. 276 e seu parágrafo único) corroboram a tese de que os próprios instrumentos normativos que disciplinam a elaboração normativa, sejam elas a Constituição ou os regimentos, trazem clara a separação entre as fases de discussão e de deliberação.
O quarto princípio é o da unidade da legislatura. Primeiramente, registre- se que há uma diferenciação clara entre a legislatura e a sessão legislativa. A legislatura corresponde ao período de quatro anos que coincide com o mandato parlamentar dos deputados federais e estaduais e dos vereadores.88 Já as sessões legislativas correspondem ao período previsto no caput do art. 57 da Lei Maior.89
87 SILVA, José Afonso da. Processo constitucional de formação das leis. op. cit.. p. 51. 88 A previsão legal consta do artigo 44, parágrafo único, da Constituição.
89 Eis o teor do caput do artigo 57 da Constituição: “O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na
Esse princípio é de fundamental importância, como bem observa José Afonso da Silva,
pois muitas deliberações devem ser tomadas dentro dela (da legislatura) ou em relação a ela; assim, por exemplo, a fixação da remuneração dos congressistas (CF, art. 49, VII), a composição das comissões permanentes e a extinção das comissões temporárias, na forma regimental.90
Significa dizer que o fim de uma legislatura pode acarretar, inclusive, o arquivamento de proposições legislativas que não tenham sido apreciadas em tempo hábil. Não há como negar que essa previsão gera efeitos jurídicos significativos, além de efeitos concretos importantes no processo de formação das leis.91
Antes de adentrar ao estudo do último princípio anteriormente enumerado, faz-se oportuno ressaltar que, na doutrina estrangeira, alguns princípios também são identificados e, de alguma forma, têm uma relação direta com essa noção da unidade da legislatura.
Serio Galeotti alude ao princípio da unicidade dos procedimentos que, em sua opinião, tem por objetivo impedir a disfunção ou desconexão de um dos procedimentos em relação aos demais.
Afirma o constitucionalista italiano, ainda, ser a unicidade vantajosa na medida em que diminui o custo total do ato a ser elaborado.92 O princípio da unicidade é também conhecido como o princípio da economia processual.
90 SILVA, José Afonso da. Processo constitucional de formação das leis. op. cit.. p. 52.
91 A questão está regulamentada nos artigos. 332 e ss. Do Regimento Interno do Senado Federal:
“Art. 332. Ao final da legislatura, serão arquivadas todas as proposições em tramitação no Senado, exceto: I – As originárias da Câmara ou por ela revisadas;
II – A de autoria dos senadores que permaneçam no exercício do mandato ou que tenham sido reeleitos; III – As apresentadas por Senadores no último ano de mandato;
IV – As com parecer favorável das comissões;
V – As que tratem de matéria de competência exclusiva do Congresso Nacional; VI – As que tratem de matéria de competência privativa do Senado Federal;
VII – Pedido de sustação de processo contra Senador em andamento no Supremo Tribunal Federal”. 92 GALEOTTI, Serio. Contributo alla Teoria del Procedimento Legislativo. Milano: Giuffrè Editore, 1957. p.
Da mesma forma, o autor enaltece o denominado princípio da continuidade processual, segundo o qual o ato em si mesmo não gera qualquer efeito senão concatenado com outros atos e que deverão ser observados em sua totalidade.93
A ideia de concatenação dos atos e procedimentos administrativos parece essencial para que se entenda o ato final não como algo isolado, mas como um instrumento legal que só faça sentido se analisado em sua integralidade procedimental.
Nesse sentido, a unicidade da legislatura colabora com essa noção. A troca de parlamentares de quatro em quatro anos tende a modificar, até mesmo ideologicamente, a composição das Casas parlamentares.
Essa mudança de pensamento invariavelmente se reflete no processo de formação das leis. Se cabe aos parlamentares elaborá-las, evidente que suas ideias e opiniões estarão contidas nos atos elaborados.
O fim de uma legislatura representa uma quebra procedimental. Não se tenha, no entanto, esse aspecto como algo negativo. Essa quebra é inerente, além de necessária e salutar, ao processo democrático. Só que ela traz reflexos diretos no processo de formação das leis.
Assim, os projetos apresentados por parlamentares das legislaturas anteriores, não reeleitos, que não tenham sido objeto de apreciação e deliberação sequer pelas comissões de mérito das Casas parlamentares, obviamente não devem prosseguir, pois não mais refletem os anseios da sociedade brasileira que optou por não reeleger o seu proponente.
A unidade da legislatura é instrumento fundamental para se defender a unicidade dos procedimentos. Não obstante a necessidade de se reiniciar o processo legislativo com o arquivamento das propostas não deliberadas, o que se tem é justamente a defesa da unicidade, de um novo processo com seus vários procedimentos, diga-se, mas fundamental para se manter a coerência do processo legislativo.
E, de outra forma, o princípio da continuidade processual estaria reservado já que os próprios regimentos das Casas permitem a continuidade da tramitação de propostas que tenham sido apreciadas por comissões ou de parlamentares que foram reeleitos.
É, inclusive, uma homenagem à noção de economia processual, que deve racionalmente prevalecer nas hipóteses do art. 232, e incisos, do Regimento Interno do Senado Federal, também acompanhado pela Câmara dos Deputados.
Retome-se, aqui, o último princípio enaltecido por José Afonso que é o do exame prévio dos projetos por comissões parlamentares. Observa o autor que:
(...) desde o fim do século XIX, os Parlamentos, em geral, se organizaram em comissões permanentes, cuja função é estudar as propostas legislativas emitindo pareceres que, em regra, são acolhidos pelo Plenário. Antes, pois, de entrar em discussão propriamente dita, a matéria sofre um exame prévio na comissão ou comissões competente (s), que delibera (m) sobre sua constitucionalidade e conveniência, para depois serem remetidas as conclusões a Plenário, onde o projeto e os pareceres são discutidos e, finalmente, votada a matéria.94
Tem-se, nesse ponto, que esse princípio é de fundamental importância. Não é nenhuma novidade o número de projetos de lei, decretos legislativos, resoluções e propostas de emendas à Constituição que são apresentadas pelos parlamentares no curso de seus mandatos para deliberação das Casas legislativas.
A apreciação imediata de todas essas matérias pelos respectivos plenários das Casas congressuais certamente levaria à aprovação de matérias inconstitucionais e desnecessárias para nosso ordenamento jurídico.
Nesse sentido, as comissões cumprem um papel fundamental de análise prévia das propostas que merecem seguimento no âmbito do processo legislativo e arquivamento das demais matérias em conflito com a Constituição, com o interesse público e com as demais normas em vigor no País.
As comissões agem como filtro fundamental para que seja dado seguimento ao processo legislativo. A elas foi dado um tratamento especial pela própria Constituição de 1988 que, em seu art. 58, disciplinou, tanto aquelas que são chamadas de comissões permanentes, como aquelas denominadas temporárias.95
Não se pode desconsiderar, inclusive, que as Comissões de Constituição e Justiça, tanto da Câmara dos Deputados, como a do Senado Federal, cumprem um importante papel de controle prévio de constitucionalidade, pois seus membros elaboram pareceres sobre a constitucionalidade ou não das matérias em apreço.
Imperioso dizer que a rejeição, pelas CCJs, de matéria considerada inconstitucional, acarreta o seu imediato arquivamento, sem a necessidade de apreciação pelos respectivos Plenários.96
É evidente que essa decisão é passível de recurso interno. Entretanto, as CCJs cumprem um papel fundamental de filtragem no processo legislativo brasileiro que não pode ser desprezado.
É por esse motivo que o princípio enaltecido deve ser considerado de fundamental importância para que se compreenda a fundo o processo legislativo.
Por fim, Fabio Alexandre Coelho enumera mais dois princípios que devem ser observados quando se trata do processo legislativo. O primeiro deles é o da supremacia da própria Constituição, uma vez que é ela quem impõe regras e procedimentos que devem ser observados no processo de elaboração das leis.
95 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 34. ed.. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 172.
96 O Regimento Interno do Senado Federal, regulamentado pela Resolução 93/70, dispõe sobre a atribuição específica de cada uma das comissões permanentes da Casa. Ao tratar da Comissão de Constituição e Justiça, no art. 101, § 1º, assim dispõe:
“Art. 101. À Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania compete:
§ 1º Quando a Comissão emitir parecer pela inconstitucionalidade e injuridicidade de qualquer proposição, será esta considerada rejeitada e arquivada definitivamente, por despacho do Presidente do Senado, salvo, não sendo unânime o parecer, recurso interposto nos termos do art. 254”.
O segundo é o princípio federativo, fundamental para que os estados membros observem as regras prescritas para o processo legislativo federal, que devem ser seguidas nos diversos âmbitos da federação.97
Como se vê, os princípios regentes do processo legislativo são imprescindíveis para a correta concretização da lei, tanto em seu sentido formal, quanto em seu sentido material. Compreendê-los é assegurar a formalidade necessária para que a lei material encontre e alcance o necessário lastro social para a sua vigência.
Não se pode olvidar, por fim, que o Regimento Interno do Senado Federal, em seu artigo 412, trata especificamente de princípios que balizam o processo legislativo.
Ressalta o RISF os princípios da participação plena e igualitária dos Senadores em todas as atividades legislativas, da modificação da norma regimental apenas por norma legislativa competente, da impossibilidade de prevalência sobre norma regimental de acordo de lideranças ou decisão de Plenário, exceto quando tomada por unanimidade, da nulidade de qualquer decisão que contrarie norma regimental e da prevalência de norma especial sobre geral.
Como se vê, o Regimento faz alusão aos princípios que balizam o próprio processo civil, além de outras imposições.
Há ainda a previsão de decisão dos casos omissos de acordo com a analogia e os princípios gerais de Direito, a preservação dos direitos das minorias, a definição normativa a ser observada pela Mesa em questão de ordem decidida pela Presidência, bem como a impossibilidade de tomada de decisões sem a observância do
quorum regimental estabelecido.
Além disso, a pauta de decisões deve ser feita com antecedência de tal maneira que possibilite a todos os Senadores seu devido conhecimento, bem como devem ser publicadas, exceção feita aos casos específicos previstos regimentalmente.
A possibilidade de ampla negociação política somente deve se dar em consonância com os procedimentos regimentais previstos.
Por sua vez, a Resolução 17/89, que aprova o Regimento Interno da Câmara dos Deputados, não faz alusão a princípios do processo legislativo.