İlkçağda ve Ortaçağda Konya'ya Gelen Seyyahlar

A metodologia de transferência condicionada ampliou a credibilidade da política de combate à pobreza no México, uma vez que as iniciativas anteriores foram marcadas pelo clientelismo, sobretudo o Pronasol. A partir do Progresa, o formato das políticas de transferência restringiu os espaços para práticas clientelistas, basicamente, por dois motivos: estrita regulamentação operacional que tornou a transferência monetária um processo direto, com a seleção de beneficiários regida por um critério objetivo e garantia de publicidade dos resultados; sujeição ao amplo escrutínio público, através da divulgação dos nomes dos beneficiários, além dos mecanismos de revisão por queixa das famílias.

Além da alteração das normas operacionais, o PTC criado em 1997 reverteu a tendência de controle direto do Presidente da República sobre esses programas, pois, apesar de manter a produção de normas técnicas sobre o controle de um Conselho Nacional, a estrutura normativa do Progresa alterou a composição desse espaço decisório, com a exclusão do chefe do poder Executivo federal. Dessa forma, o Conselho tornou-se um órgão composto apenas por Secretários de Estado; como consequência, a influência da Presidência da República tornou-se mais difusa.

Desse modo, a formulação do Progresa buscou excluir a utilização político-partidária do programa, restringindo as ações políticas para o campo das relações entre atores de diferentes níveis governamentais estritamente ao tema dos serviços relativos às condicionalidades. Nesse processo, os políticos transferiram espaços decisórios para as organizações responsáveis pela implementação de políticas públicas (Bardach, 1977; Brodkin, 1990; Matland, 1995). Dentro do modelo analítico designado para a articulação, a transferência dessa atribuição formal configura um recurso adicional para seu exercício. Em que pese as inovações metodológicas desse programa em relação ao Pronasol, é importante ressaltar que a decisão de alterar a orientação das Políticas de Transferência está inserida em transformações mais amplas, que envolvem a desconcentração de poder, na qual o chefe do poder executivo à época, Presidente

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Ernesto Zedillo, abdicou do controle direto do programa. Nesse contexto, ocorreu a consolidação da estrutura organizacional voltada à política de transferência e a definição de normas operacionais estáveis.

No campo organizacional, em uma conclusão ampla, a centralização se expressa na atuação direta da burocracia federal em toda a cadeia de implementação do PTC, fato que concentra a parcela majoritária das decisões e operações em uma dimensão hierárquica. No entanto, parte significativa da eficiência reside na dimensão intergovernamental, pois os resultados das ações centralizadas são dependentes da articulação com os governos estaduais, em virtude das condicionalidades do programa e da descentralização dos serviços de saúde e educação. Assim, a atuação da burocracia articuladora possui dupla face: no âmbito organizacional, altamente centralizada, e altamente dependente do êxito, na articulação com os demais níveis de governo.

Em termos práticos, a máxima instância decisória do Progresa permaneceu sob um Comitê Técnico, composto unicamente pelos secretários cujos setores possuíam influência direta sobre o programa. Inicialmente, esse Comitê centralizou as negociações com os governos estaduais, enquanto as ações operacionais foram atribuídas à Coordinación de Progresa, órgão descentralizado da Sedesol, dotado de autonomia operacional.

A manutenção das estruturas decisória e de implementação do Progresa frente à mudança política introduzida em 2000 pode ser explicada à luz do conceito de Path Dependence (Pierson, 2004). Durante o período de 1997 a 2000, foi estabelecido um conjunto de fatores que dotou a política de retornos crescentes, mais especificamente: a definição da estrutura organizacional, das metodologias de seleção e o pagamento de beneficiários, além das avaliações externas, criaram a path dependence na política social mexicana. Isso posto, o abandono do PTC implicaria custos políticos e econômicos para os atores responsáveis por essa política pública, além de um retorno menor frente à possibilidade de expandir a cobertura do

Progresa, através de uma estrutura organizacional insulada dos interesses clientelistas, a qual

recrutou uma burocracia comprometida com os objetivos de redução de pobreza e foi composta por técnicos de diferentes áreas do conhecimento, fato até então inédito nas políticas de combate à pobreza no México.

Tendo em vista os aspectos econômicos, os custos estariam associados ao desenvolvimento e à migração dos antigos beneficiários ao novo programa. Em suma, os desafios residiam na criação de um programa que demandasse menos recursos financeiros, considerando os custos da alteração e os custos da nova estrutura operacional. No domínio

149 político, os custos estariam no impacto eleitoral frente àqueles que perdessem o benefício nos processos de transição, além daqueles associados ao abandono de uma metodologia de seleção bem avaliada, em função da escolha de técnicas desconhecidas ou dependentes de intermediários, as quais não haviam sido bem avaliadas nas políticas sociais anteriores ao

Progresa.

Assim, no período 2003 a 2010 as modificações na estrutura formal do PTC seguem trajetória incremental. Durante o governo Fox (2001 a 2006), a dinâmica é direcionada por uma lógica adaptativa, na qual o conteúdo normativo é modificado, ainda que marginalmente, para se ajustar aos desafios conjunturais relativos à expansão da cobertura, que se efetiva através da incorporação de regiões urbanas. Já no período de Calderón (2007 a 2012), o aspecto incremental é mais evidente, pois as alterações são ainda mais diminutas e se concentram nos valores dos benefícios e nos ajustes na metodologia de reavaliação.

No ano 2000 iniciou-se a ampliação da cobertura do PTC, que gerou como subproduto a ampliação da capilaridade da Coordinación e dos canais de articulação intergovernamental, por meio da criação dos Comités Estatales, que assumiram as funções executadas diretamente pelo Conselho.

Considerando a proposta geral da presente tese, tal fato possui significado importante, pois ilustra mais uma movimentação no campo das relações entre política e burocracia. A alteração do locus de articulação intergovernamental marca a transferência de atribuições dos políticos de primeiro escalão para os ocupantes de posição intermediária da Coordinación.

A partir dessas mudanças, a burocracia das delegações estatais ampliou sua relevância, sobretudo o coordenador da delegação, pois a este ator foi atribuída a função de Secretário no

Comité Estatal. Assim, 2002 foi um marco na atuação da burocracia articuladora, posto a

ampliação das funções delineadas para esse ator.

Até o momento, a qualificação ampla da BA possibilitou rastrear suas atribuições gerais, bem como ressaltar o papel dos políticos na definição das funções técnico-políticas desse ator. A partir desses pontos, torna-se possível retomar a pergunta traçada no início do capítulo, para afirmar que, em termos formais, a BA da Coordenação do Progresa possuía atribuições articuladoras. Além disso, o exercício dessas funções possuía canais de influência sobre os resultados de focalização.

O formato dos PTCs mexicanos construiu uma relação de dependência entre a inscrição na política e o acesso aos equipamentos públicos de saúde e educação. Por isso, os resultados de focalização são dependentes da gestão das condicionalidades; assim, o acesso e a frequência

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regular aos equipamentos de saúde e educação influenciam diretamente a inclusão e a exclusão de famílias do programa, fato que enseja o desenvolvimento de ações articuladas entre as burocracias da Coordinación e das secretarias estaduais de saúde e educação. A partir dos documentos analisados, é possível identificar a necessidade da função articuladora, bem como a definição de espaços formais para o seu exercício. Entretanto, apenas a demanda por articulação não garante que, de fato, ela seja efetivada, tampouco esclarece quais os termos de negociação entre os atores. Logo, no campo da articulação, até o momento foram coletadas evidências acerca das possibilidades formais. Assim, a dinâmica e os desdobramentos somente poderão ser alcançados com a triangulação entre os documentos e as entrevistas realizadas, atividade que motivará o próximo capítulo.

Desse modo, para finalizar esse capítulo, cabe destacar que o conteúdo normativo do programa define duas esferas de atuação partidária, ambas pertencentes ao campo das relações intergovernamentais. Na esfera estadual, o relacionamento se processa com os secretários de saúde e educação. Os termos de negociação abarcam a cobertura do programa, como elemento de barganha do agente federal, enquanto os agentes dos governos estaduais controlam a oferta dos equipamentos públicos e a ampliação da capacidade de atendimento. Ademais, ressalta-se que, nessa esfera, eventualmente, as situações de incapacidade de extensão dos serviços podem suscitar nova negociações com as Secretarias Federais de Saúde e Educação, tendo em vista o desenvolvimento de cooperação. Já na esfera municipal, as negociações seguem rito formalizado nos termos de adesão, cabendo aos Enlaces atuar no apoio logístico aos eventos de inscrição no programa. O governo federal possui a prerrogativa de desligar o representante municipal, em caso de má prestação do serviço e realização de propaganda partidária durante as atividades.

A estrutura formal do programa expõe as dimensões da implementação que cabem à burocracia. No campo técnico, é possível identificar quatro atividades que demandam decisões específicas: definição do mapa de atendimento a partir dos índices de marginalização do

CONAPO; especificação do modelo estatístico de pontuação que define a seleção de

beneficiários; elaboração dos questionários utilizados para cadastramento em regiões rurais; formatação do modelo estatístico aplicado nas atividades cadastrais em regiões urbanas.

Considerando as atividades operacionais, é possível mapear as seguintes dimensões decisórias: composição de equipes para realização das atividades cadastrais; definição da localização dos pontos de cadastro fixo utilizados em regiões urbanas; criação de estratégias de negociação com os atores dos níveis subnacionais.

151 Os problemas de focalização estão relacionados a aspectos técnicos e operacionais. Na dimensão técnica, os problemas podem estar no modelo de pontuação dos dados socioeconômicos e/ou no desenho do questionário. Na dimensão operacional, os problemas estão na aplicação do questionário.

Por fim, cabe destacar as diferenças nas estratégias utilizadas pelos gabinetes presidenciais para controlar as PTCs. Desde 1997, segunda metade do mandato de Zedillo, nenhum Presidente dispôs de maioria qualificada no Congresso. A literatura de ciência política e administração pública analisa as implicações desse cenário sobre o controle de políticas públicas.Utilizando o referencial analítico desenvolvido por Santos e Vieira (2013) é possível explicar a produção de normas durante as presidências de Zedillo e Fox à luz da

regulamentação, entendida como “a adoção de uma norma jurídica que delimita, para gestores

públicos, o conteúdo e o formato exato da implementação de uma política pública” (SANTOS e VIEIRA, 2013:16). Considerando o caso mexicano, é necessário fazer um ajuste conceitual, pois a regulamentação não ocorre no âmbito do Legislativo, mas sim no interior do Comitê Técnico. Dessa forma, há uma combinação entre a regulamentação e o insulamento burocrático (Nunes, 1997), ilustrado pela conversão da Coordinación em uma ilha de excelência, composta por quadros de confiança do Presidente.

Já durante a presidência de Calderón o insulamento foi revertido e o sistema de recrutamento da agência responsável pelo Oportunidades passou a recrutar quadros políticos. Como contrapartida, sobretudo pelas mudanças nas coordenações estaduais, o processo de regulamentação intensificou a restrição à articulação com agentes de estados e municípios. Ainda seguindo o referencial analítico proposto por Santos e Vieira (2013), a opção de Calderón repousou no controle do Oportunidades pela politização, isto é, pela indicação de um quadro partidário para a principal função da Coordinación, conjugada com a manutenção de um secretário indicado por Fox, como forma de manter certa estabilidade no programa.

No próximo capítulo, serão analisadas as percepções das burocracias inseridas na implementação, com o intuito de avaliar qual a importância atribuída à articulação e aos atores responsáveis por essa ação. Por fim, discutir-se-á, como cada burocracia exerce seu papel no ciclo de implementação do Oportunidades.

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