3. KONYA ŞEHRİNİN KURULUŞ VE SELÇUKLU-OSMANLI DÖNEMİNDE
3.1. Konya Şehri’nin Kuruluşunda Etkili Olan Coğrafi Faktörler
3.2.2. Konya Şehri’nin Selçuklu-Osmanlı Döneminde Kentsel Gelişimi Etkileyen
Em termos estruturais, o chefe do Executivo federal (México, 1997) atribuiu as responsabilidades pela formulação, implementação e avaliação do programa para a
82 Segundo o autor, para além das diferentes referências dos organismos multilaterais, as secretarias do governo federal operavam com medições distintas, casos da SHCP e da SEP.
130
Coordinación Nacional del Progresa83, órgão descentralizado da Sedesol, mas dotado de
autonomia decisória em relação a essa Secretaria84. O principal posto de trabalho dentro da
Coordinación é o de Coordenador, cuja indicação cabe ao Secretário da Sedesol, sujeita à
aprovação do Presidente da República.
A nomeação do Coordenador é um primeiro ponto de atrito entre atores políticos, pois, a despeito de a indicação caber ao Secretário da Sedesol, o presidente tem influência sobre o processo. Por isso, desenvolveu-se uma prática informal em que o presidente indica diretamente o responsável pela Coordinación.
Em termo específicos, no campo da focalização, as atribuições da Coordinación abarcam aspectos decisórios e operacionais. Na dimensão decisória, três funções se sobressaem: a definição da expansão da cobertura, tendo em vista o número de pessoas em extrema pobreza e os recursos disponibilizados pela SHCP; a demarcação das regiões e famílias a serem incorporadas, a partir das estimativas da Conapo; além da fixação do valor das transferências monetárias. No âmbito operacional, destacam-se: os processos de coleta, processamento, análise e seleção das informações socioeconômicas dos potenciais beneficiários; gestão e monitoramento do cumprimento das condicionalidades; desenvolvimento de articulação com estados e municípios.
A coordenação intergovernamental é uma necessidade imposta pelas condicionalidades do programa; por isso, no mesmo documento de criação (México, 1997), ficou estabelecido que a Coordinación disporia de um conselho intersetorial, Consejo Nacional Progresa, composto pelos ministérios envolvidos na implementação do programa, a saber: Sedesol, Coordinación, SHCP, Secretaria de Educación Pública (SEP) e Secretaria de Salud (SS). Os postos chaves de presidente do conselho e secretário foram atribuídos aos representantes das duas primeiras Secretarias. Como atribuições do conselho, foram estabelecidas a definição de estratégias coordenadas, a partir dos resultados setoriais, e a produção das normas operacionais.
Através do Decreto Presidencial de 1997, foi possível identificar as duas macroestruturas responsáveis pela implementação do Progresa, quais sejam a Coordinación e o Consejo. Além disso, foram identificadas suas atribuições formais. No entanto, por se tratar de um documento inaugural, os instrumentos e as microestruturas responsáveis por efetivar a
83 Este órgão era composto por quatro diretorias gerais: coordenação regional e setorial, que se encarregava das articulações com os escritórios regionais e demais setores; coordenação de padrão de pagamento; coordenação de planejamento e operações; além da coordenação administrativa.
84 O artigo primeiro do Decreto Presidencial de 8 de agosto de 1997 estabelece a autonomia técnica da
131 implementação não estão contemplados85. Assim, apenas o exame das regras de operações anuais possibilitará a inclusão de maiores detalhes no mapeamento.
As regras operacionais do ano de 1998 destacaram três instrumentos utilizados na implementação. O primeiro foi o sistema estatístico de pontuação, designado para a
Coordinación analisar as informações socioeconômicas e promover a seleção de beneficiários.
O segundo foi a figura da Promotora Comunitária86, designada para o papel de representante das beneficiárias de sua localidade e de interlocutora junto a Coordinación. Como contrapartida a Promotora tornou-se responsável por organizar as capacitações relativas às condicionalidades de saúde e esclarecimento de dúvidas. O terceiro foram as instâncias de controle social, que visavam ampliar o senso de responsabilidade no Progresa, através da possibilidade de verificação das listas de beneficiários, para diminuir os possíveis erros de inclusão.
Além disso, o documento de 1998 estabelece a estrutura federativa do programa, pois define as ações de sua implantação como responsabilidade exclusiva do Governo Federal, mas, não obstante, ressalta a necessidade de articulação, sobretudo para garantir o acesso aos serviços estaduais de educação e saúde.
As regras de operação de 1999 apresentam uma matriz de atribuição federativa, que retoma a exclusividade da Coordinación na formulação, implementação e avaliação do programa, pontuando que o papel dos estados se restringe às condicionalidades, tanto pela garantia de acesso aos serviços universais de saúde e educação, quanto pela gestão das corresponsabilidades. Ao município, cabe o papel de apoio logístico e divulgação dos eventos de incorporação e pagamento de beneficiários, função cujo exercício é restrito a um profissional indicado e remunerado pelo gabinete municipal, denominados Enlaces. A adesão dos entes
subnacionais é voluntária e formalizada através da assinatura do “Acuerdo de Coordinación”,
cujos termos são monitorados pelo Consejo e o descumprimento pode acarretar em sua rescisão. Além disso, o referencial normativo de 1999 definiu as funções do Consejo de maneira mais precisa. Inicialmente, as regras o demarcaram como um espaço para definição dos orçamentos setoriais para o Progresa, sendo estabelecido que as Secretarias Federais
envolvidas no programa deveriam apresentar o “Programa Operativo Anual”, acompanhado da
dotação orçamentária. Após discussão no conselho, ambos seriam encaminhados à SHCP para
85 Segundo Matland (1995), o processo de formulação realizado pelo legislativo introduz ambiguidades no conteúdo da política; como consequência, a burocracia recebe a incumbência de adotar definições técnicas e, em alguns casos, políticas, sobretudo quando a política em questão demanda a redistribuição de recursos econômicos. 86 Função ocupada por beneficiárias do programa.
132
incorporação no orçamento federal. Além disso, os Programas Operativos foram definidos como base para avaliação de desempenho (MÉXICO, 1999:34).
Além de espaço institucional, foi atribuído ao Consejo um papel ativo dentro da matriz de atribuições, em especial nas operações relativas a coleta de informações socioeconômicas e seleção de beneficiários. O processo se caracteriza por articulações intra e intergovernamental; o primeiro estágio consiste na definição de localidades, através de dados de marginalização da
Conapo e de distribuição de escolas e unidades de saúde, disponibilizados pela SEP e pela SS
para o Consejo. Esses dados dão origem a uma primeira lista de beneficiários, a qual deve ser submetida às SS e às SEP, que analisam se as famílias indicadas possuem acesso aos serviços de saúde e educação. Após a verificação e validação das respectivas autoridades estaduais, a lista retorna ao Consejo, que realiza as atualizações, e a repassa às secretarias estaduais juntamente com o calendário de coleta de informações socioeconômicas. Finalizada a etapa de verificação, a Coordinación envia equipes de trabalho para aplicação dos questionários socioeconômicos. Após a captação, os dados são analisados por um sistema estatístico de pontuação, que definirá as famílias beneficiadas (MÉXICO, 1999:25-26).
Encerradas as fases de captura de informação, processamento e seleção, inicia-se o processo de incorporação, no qual, o Consejo é responsável por: enviar as listas finais para as secretarias estaduais de saúde e educação; fazer a divulgação e convocação dos beneficiários; organizar o evento de incorporação em que as famílias firmam compromisso com o Progresa e recebem o documento para controle do cumprimento das condicionalidades. Para esses eventos o Enlace municipal contribui com designação do local e apoio na divulgação junto à comunidade (MÉXICO, 1999:27).
O documento de 1999 introduziu os seguintes instrumentos de implementação: Mesa
de Atención Progresa (MAP), com unidade descentralizada da Coordinación, com a função de
esclarecimento de dúvidas e apoio durante os eventos para incorporação e pagamento; Comité
de Consejo de Progressa, com a função de produzir as avaliações do Progresa; sua composição
é a mesma do Consejo, acrescido de um representante da Secretaría de Contraloría y
Desarrollo Administrativo; Punto Centinela como mecanismo de avaliação da gestão realizada
em nível estadual, medida através da percepção dos beneficiários do programa; definição de um calendário para os processos relativos à focalização.
As regras de Operação para o ano 2000 replicaram os procedimentos e atribuições definidos em 1999, com apenas três exceções; duas, relativas à coordenação intergovernamental e a última, relativa à demarcação do Progresa como política de Estado, não de governo. Mais
133 especificamente, a primeira mudança é a indicação de apoio da SS às Secretarias Estaduais de Saúde para garantir o acesso aos serviços definidos pelo Progresa, através do fornecimento de recursos humanos e físicos (México, 2000:36). A segunda refere-se à criação de um anexo
técnico aos “Acuerdos de Coordinación”, que define os mecanismos de operação e
monitoramento estabelecidos entre as secretarias setoriais estaduais e o Consejo. Por fim, a demarcação da política de Estado implica a modificação dos documentos de pagamento entregue aos beneficiários, que passaram a conter uma legenda informando que o programa não pertence a nenhum partido, tampouco a algum político e que, no processo de inscrição e desligamento, não se consideram elementos políticos (México, 2000:40).
Em suma, durante o período de 1997 a 2000 a Coordinación adotou uma estratégia de implementação orientada pela formalização, através da utilização de normas operacionais. Ainda assim, durante a estruturação, foram introduzidos na cadeia de implementação dois atores com potencial de ação discricionária, devido ao contato direto com o público-alvo do programa: os funcionários das MAPs e os Enlaces municipais. O primeiro ator está sob controle hierárquico da Coordinación, enquanto o segundo está sob controle indireto, cujo exercício é regido pelos termos do contrato de adesão. Além disso, as regras de operação definiram três formas de avaliação: a primeira, através do acompanhamento de processos operacionais, a partir dos Planos Operativos e Acuerdos de Coordinación; a segunda, voltada à avaliação da percepção dos beneficiários; e a terceira, orientada para estimativas de impacto, a partir da construção de amostragem estatística.
No ano de 2001, Vicente Fox assumiu a presidência do México; assim, a composição das Secretarias que passaram a fazer parte do Consejo e o conteúdo das regras de operação permitem avaliar qual orientação o governo estabeleceu para o Progresa. Como registrado previamente, a literatura de política social mexicana analisa as mudanças introduzidas no governo Fox pela perspectiva incremental, sobretudo na avaliação dos objetivos e da lógica de operação. A partir do mapeamento das operações e instrumentos de implementação do
Progresa, é possível cotejar a hipótese de mudança incremental.
A partir do ano de 2001, a composição do Consejo foi ampliada, com a incorporação da Direção Geral do Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Além disso, foram criados os
Comité Técnicos Estatales, como instancias de coordenação em nível governamental,
compostas por representantes das secretarias estaduais de saúde e de educação, além de membros das delegações estaduais da Sedesol, Coordinación, SS e SEP. O objetivo estrito dos
134
operação, sendo que o documento definiu reuniões com periodicidade bimestral (MÉXICO, 2001:6).
No âmbito da cobertura, a unidade de referência geográfica (AGEB) foi alterada, pois as novas regras postulavam que a nova referência seria a colônia, uma vez que ela abarcava algumas regiões urbanas. Essa alteração demandou alterações nos processos operacionais de coleta de informações e, por consequência, nos critérios de focalização, os quais pautam sua orientação por índices monetários e geográficos.
Apesar da criação dos comitês estaduais, as operações de focalização continuaram a ser executadas através da articulação direta entre o Consejo e as autoridades setoriais estaduais. Desse modo, os Comités Estatales receberam as atribuições de monitorar a atuação das secretarias estaduais no controle das condicionalidades (México, 2001:45). Ou seja, até 2001, a implementação do Progresa foi estruturada através de uma lógica que buscava separar as instituições políticas e administrativas, com as funções políticas concentradas no Consejo, de composição ministerial, enquanto as atribuições administrativas foram concentradas na
Coordinación.
Assim, a partir de 2001, foram desenvolvidas duas dimensões decisórias: a primeira, de domínio dos políticos eleitos; a segunda, relativa à burocracia. Como a literatura de implementação e burocracia têm registrado, a delimitação entre as decisões e atuações desses atores não é estrita, pois, por um lado, a burocracia possui acesso aos canais decisórios relativos à formulação; por outro, há espaço para a atuação técnico-política dos atores burocráticos. Ademais, há de se considerar que as estruturas administrativas comportam espaços para indicações, as quais permitem que os políticos exerçam alcance direto sobre o processo de implementação.
Apesar das imbricações e hibridismo na ação de políticos e burocratas, desde a segunda metade da década de 1990, a trajetória dos PTCs é caracterizada pela contínua demarcação formal dos espaços decisórios desses atores. Em que pesem as dimensões políticas existentes na administração, em especial nas ações intergovernamentais relativas às condicionalidades, as negociações que envolviam a disposição de recursos estavam concentradas no Consejo.
Assim, por um lado, a definição formal do programa buscava separar a política da administração e, por outro lado, o sistema de preenchimento de cargos reforçava a dimensão política das atividades administrativas, posto que o sistema de recrutamento se processava através de indicações do chefe do Executivo federal. No entanto, durante o período inicial do programa, o sistema de preenchimento de cargos possuía natureza dupla, pois, apesar das
135 indicações caberem a um político, o sistema privilegiou a indicação de técnicos que recebiam autonomia operacional para a execução de suas atividades. Esse padrão remete a escolha do primeiro Coordenador do Progresa, quando o Presidente Zedillo indicou um técnico da
CONAPO, com o intuito de formar um grupo técnico insulado da influência e pressão do grupo
político ligado ao PRI, que tradicionalmente ocupava as posições chaves na Sedesol e nos departamentos responsáveis pela política social (Banega González, 2011; Espinosa, 2011; Cortes e Rubacalva, 2012).
Nesses processos, destaca-se o poder do chefe do Executivo, que concede autonomia operacional aos técnicos indicados e assume o ônus da disputa com os políticos que desejam as funções. Ressalte-se que a criação do Progresa-Oportunidades ocorreu sob uma conjuntura de mudanças políticas, que visavam fortalecer os mecanismos de check-and-balances, através do esforço de demarcação da autonomia decisória dos poderes executivo, legislativo e judiciário. Ademais, estava em curso um processo de ampliação da descentralização nas relações intergovernamentais.
No entanto, mesmo sob esse contexto, o Executivo federal continuou uma instituição poderosa, sobretudo, pela possibilidade de utilizar o sistema de indicação para cargos oficiais (Grindle, 2012)87. A partir desse flanco, havia a possibilidade de a presidência inserir grupos de confiança nas organizações responsáveis por diferentes políticas federais. Assim, o executivo possuía, na estrutura de pessoal, um instrumento de políticas públicas (Howlett et
alii, 2006); por outro lado, a inexistência de uma carreira (ou mesmo de um sistema de
promoção) dificultava a definição de políticas de longo prazo. Em que pesasse essa restrição, a possibilidade de indicação contribuiu com o intuito de reformular o PTC.
Desse modo, as mudanças executadas nas estruturas do Estado mexicano oferecem o direcionamento para a reformulação na PTC. Ainda que a decisão última coubesse ao chefe do Executivo federal, o cenário político criava dificuldades para a criação de um programa com finalidade clientelista, possíveis ao mobilizar estruturas burocráticas como instrumento de ação partidária.
Em síntese, a partir da proposta analítica elaborada no capítulo teórico, durante o período de 1997 a 2001, dois vetores se destacam no delineamento da dimensão articuladora.
87Até o ano de 2003, a carreira do serviço público do governo federal era regida pela “Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado”. Segundo Guerrero (1995), esse instrumento normativo era utilizado
majoritariamente para carreiras da base hierárquica, enquanto o preenchimento dos cargos de médio e alto escalão eram preenchidos por indicação presidencial. O diagnóstico de Méndez (2010), embora seja mais atual, aponta os mesmos problemas e os indica como justificativa para a formulação da reforma administrativa, que definiu o critério de ingresso por concurso, bem como critérios de promoção e avaliação da carreira.
136
O primeiro, relativo à estrutura federativa, pois a definição das condicionalidades e da estrutura descentralizada de prestação de serviço direcionam a articulação para o plano intergovernamental, porém a autonomia dos estados faz que essas negociações extrapolem o campo de atuação da burocracia. O segundo vetor é o do Serviço Público (recursos humanos), que revela influência sobre a forma de articulação, pois, durante o Pronasol, o sistema de recrutamento de outsiders privilegiou o ingresso de quadros partidários do PRI, que desenvolviam a articulação com finalidade clientelistas, com o público-alvo das políticas, e corporativistas, com os demais burocratas.
Resgatando o modelo de Goggin et alii (1990), a mudança na implementação da política de combate à pobreza é caracterizada por uma ruptura com o padrão desenvolvido pelo
Pronasol, marcado pela necessidade de desenvolver uma nova organização, na qual as
capacidades administrativas estariam voltadas exclusivamente para os resultados esperados da política públicas, independentemente do retorno em termos de apoio partidário. No entanto, ambas as organizações, Sedesol e a Coordinacion, revelaram-se bastante alinhadas aos princípios estabelecidos por Salinas e Zedillo quando chefes do poder Executivo federal, porém com orientações distintas: durante o governo de Salinas de Gortari, o apoio partidário compunha os princípios de ação, enquanto, no caso de Zedillo, a técnica estava a serviços dos objetivos da política pública.