Com relação às questões ligadas à macroestrutura, a literatura pesquisada oferece muitas reflexões com respeito ao processo de municipalização resultante da Constituição de 198810. A Carta constitucional considerou os municípios como entes federativos, ao lado da União e dos estados, aos primeiros cabendo a prestação de serviços públicos aos cidadãos. De acordo com Westphal (1999), esta reestruturação do aparelho estatal teve o objetivo de torná-lo mais ágil e eficaz, democratizando a gestão por meio do controle social, dividida por diferentes instâncias de poder, o que mudou significativamente as relações Estado-sociedade.
No entanto, muitos são os desafios a serem enfrentados. Segundo Junqueira (1998), o processo de municipalização não vem ocorrendo de maneira uniforme, pois a gestão as políticas encontram-se em diferentes estágios de desenvolvimento, implicando na desarticulação das transferências dos equipamentos públicos. Essa fragmentação repercute na fragmentação da gestão municipal dessas políticas, já que cada setor apresenta uma forma diferente no gerenciamento de seus recursos. Segundo Matsuda (2002), dentre os desafios associados a Estados descentralizados estão:
a) o modo de equilibrar a autoridade descentralizada com uma baixa capacidade institucional nas camadas inferiores do governo;
b) a maneira de financiar as operações dos governos subnacionais sem prejudicar sua credibilidade;
c) a forma de utilizar os processos formais democráticos; d) a busca de maior transparência;
e) a participação dos cidadãos na governança.
Matsuda também reflete sobre a repartição indefinida de funções entre estados e municípios, e a insuficiência geral da capacidade institucional nos níveis subnacionais que podem, inclusive, levar à corrupção. Segundo ele, “no sistema federativo brasileiro, as regras do jogo das barganhas políticas parecem ser relativamente estáveis, embora a maioria delas seja informal e altamente complexa” (Matsuda, 2003).
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Para o presente trabalho não nos preocuparemos em analisar o processo de municipalização no que toca às relações verticais entre as diferentes esferas de governo, senão naquilo que diz respeito ao que isso implica na horizontalidade das relações governamentais.
A questão da descentralização, aspecto interligado ao processo de municipalização, tem características próprias. Amplamente citada como um dos principais pressupostos das diversas iniciativas de mudança que ocorreram na gestão do setor social nos últimos 30 anos, a descentralização precisa ser combinada com uma boa coordenação. A dinâmica intersetorial reclama um forte componente de coordenação capaz de realizar o planejamento central, com base territorial, acima das secretarias e que articule os planos particulares de cada uma delas.
De forma geral, no entanto, o que apontam os autores analisados, apesar da municipalização, é que o Estado brasileiro está mais fortemente marcado pela centralização na elaboração e implementação de políticas públicas (CKAGNAZAROFF, 2004) além de ser visto como ineficaz na gestão de políticas sociais (JUNQUEIRA, 2004).
Com relação à especialização de equipes interdisciplinares nas unidades descentralizadas, queremos trazer a seguinte reflexão de Nobre (2003) que, apesar de ter foco na questão da ética, que não é o objetivo deste trabalho, é extremamente delicada e profunda quando enfatiza os múltiplos desafios da intersetorialidade. Seu relato envolve a experiência de técnicos do PSF “que discutem o que fazer a partir da identificação de uma situação de trabalho infantil em uma família sob seus cuidados. Estão em jogo preocupações de ordem ética e de respeito às opções das famílias. A relação da equipe do PSF com a família e a comunidade pressupõe um pacto de confiança, que poderia ser quebrado com o encaminhamento de denúncia ou notificação de uma tal situação às autoridades e órgãos competentes [...] Por outro lado, a identificação dessa situação poderia ensejar o estabelecimento de orientações, de contatos com as escolas, de acesso ao programa de erradicação e recebimento de bolsa”.
Percebemos com isso o quanto a intersetorialidade está impregnada do fator de relacionamento humano. A responsabilidade do técnico é muito grande e dificilmente será possível isolar completamente esta variável de modo que o técnico possa vir a agir sem usar seu bom senso e sua capacidade de persuasão para estabelecer uma relação com a família que leve em conta os múltiplos aspectos que a envolvem.
Para modelar as organizações governamentais segundo a lógica intersetorial, afirma Inojosa (1998), “é preciso substituir as secretarias e outros órgãos segmentados por áreas de conhecimento por um corte regional, com secretarias que tenham por missão proporcionar a melhoria das condições de vida da população da sua área de jurisdição”.
No caso do programa de Fortaleza, em 1997, foram criadas seis Secretarias Executivas Regionais (SER) para a integração da prestação de serviços públicos que promovessem a melhoria da qualidade de vida da população residente na sua área de abrangência. A cada uma dessas secretarias passaram a estar vinculadas duas gerências: Desenvolvimento Territorial e Meio Ambiente; e Desenvolvimento Social. As metas estabelecidas com o subsídio oferecido pelas secretarias regionais, não são atribuídas a cada serviço, mas a um grupo da população.
Ao mesmo tempo, três outras secretarias foram criadas com caráter articulador: Ação Governamental; Desenvolvimento Territorial e Meio Ambiente; e Desenvolvimento Social, além da manutenção das secretarias de Administração e das Finanças (INOJOSA, 1997; JUNQUEIRA, 1998). Esses autores insistem que a reforma da arquitetura da máquina pública é pré-condição para o desenvolvimento de ações intersetoriais.
É fundamental notar a opção pela coexistência entre unidades geograficamente descentralizadas para a identificação e articulação do atendimento às necessidades e demandas da população, e a criação de unidades centrais responsáveis pela coordenação e avaliação das ações. Este modelo não exclui equipes especializadas por serviços, mas pressupõe que as equipes estejam integradas em uma única rede regional.
A experiência de Belo Horizonte também se pautaria pela reforma prévia da macroestrutura. No caso do programa BH Cidadania, segundo Ckagnazaroff (2004), foram criadas sete Secretarias Temáticas da área social: Assistência Social, Cultura, Educação, Esportes, Direitos de Cidadania, Política de Abastecimento e Saúde; nove Secretarias Municipais de Coordenação de Gestão Regional representando as nove Administrações Regionais em que a cidade está dividida; e a coordenação do programa ficou a cargo da Secretaria Municipal da Coordenação da Política Social. Aqui também se vê a tentativa de integrar as ações por meio de uma base territorial.
O desenho da estrutura pode facilitar ou dificultar o fluxo de informação. Para o sucesso da intersetorialidade, as informações devem fluir. Esta questão diz respeito à necessidade de ordenar os sistemas de informação das políticas sociais (JUNQUEIRA, 1998), o chamado Cadastro Único. Segundo Castro (2003), analisando os programas de transferência de renda, um sistema integrado de informações sobre os beneficiários dos programas poderia ser utilizado por estados e municípios para pactuar ações complementares aos oferecidos pelas demais esferas de governo. Ainda que nosso trabalho não abranja a análise das questões da articulação vertical, conforme
enfatiza Castro, acreditamos que o mesmo possa ser dito com relação aos programas de uma mesma esfera governamental: a importância de um sistema unificado de informações que subsidie a tomada de decisão de diferentes setores, complementares às estratégias em curso. Contudo, para que a consolidação dos cadastros unificados seja alcançada com sucesso, é fundamental a construção de indicadores intersetoriais.
Martins (2003) acredita ser possível que “a macroestrutura de governo possa se agrupar de tal forma que as principais áreas de responsabilidade estejam claramente definidas com um mínimo de sobreposição e sob supervisão a mais direta possível do executivo principal nas questões mais estratégicas”.