A administração fiscal praticada pelos governos FHC e Lula, nos últimos anos, apresenta-se como desastrosa e autodestrutiva, além de perversa. Sob o argumento de combate à inflação e da necessidade de solvabilidade da dívida pública, o objetivo da gestão fiscal tem-se orientado exclusivamente para a geração de um superávit primário crescente possibilitado por meio de um ajuste fiscal que aumenta a arrecadação ao passo que desenvolve uma política de redução de gastos sociais, somados a uma política de juros altos. “As condições monetárias de elevadas taxas de juros, sob as quais a economia brasileira tem operado nos últimos anos elevam consideravelmente o serviço da dívida pública” (SICSÚ; VIDOTTO, 2007, p. 112).
Gráfico 2
Dívida Líquida do setor público (em % do PIB)
Fonte: Boletins do Banco Central do Brasil Elaborada por Salvador (2010)
Esta política, ao contrário do esperado, tem gerado desconfiança quanto aos compromissos de custeio da dívida pública e apesar da elevação do superávit primário, este tem se mostrado sempre insuficiente o que acaba por comprometer a manutenção e a expansão da infra-estrutura, além de limitar o alcance dos programas sociais. Sicsú e Vidotto (op. cit, p. 113) destacam que “apesar de toda essa estratégia, chamada de esforço fiscal, mas que na verdade deveria ser chamada de sacrifício social, a dívida pública cresce de forma permanente porque o superávit primário é sempre inferior à carga de juros devida pelo governo”.
Ainda em relação aos aspectos da evolução da dívida pública Sicsú e Vidotto (2007) atentam para a exacerbação da sua subordinação à política de taxa de juros, em simultâneo, à evolução da taxa de câmbio. “Esse processo de administração da dívida líquida do setor público no governo Lula, financiadas pela colocação de títulos no mercado interno, [...] [provocaram] uma elevação sem precedentes na história da dívida interna líquida”, que saltou de 38% do PIB, em 2003, para 50% do PIB, em 2008 (SALVADOR, 2010, P. 356). E destacam:
Acompanhando o seu crescimento de 29,2% para 42,6% do PIB entre 1994 e 1998, a dívida também passou por uma mutação decisiva quanto a sua composição e critérios de valorização. Em primeiro lugar, ela se tornou predominantemente constituída por títulos públicos, vale dizer, a dívida mobiliária federal evoluiu de 11,5% para 35,4% do PIB no mesmo período. Em segundo lugar, essa substituição de dívida contratual e outros passivos por dívida mobiliária foi acompanhada por um aumento na participação dos títulos indexados à taxa básica de juros (a taxa do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia – a Selic). Em terceiro lugar, guardando uma relação muito estreita com os dois movimentos anteriores, após os primeiros anos de estabilização, reapareceu uma tendência de encurtamento de prazos de títulos (p. 116).
A elevada taxa de juros tem-se constituído uma das principais âncoras da política econômica desde 1994, seja para atrair capitais ou para deprimir investimentos e consumo, dois fatores que interferem na queda da inflação. Essa sistemática de cobrança é, ainda, agravada porque possui prazos de pagamento curtíssimos. Conforme análise do INESC (2010), a cada ano, o governo deve pagar cerca da metade da dívida interna brasileira, além das despesas com juros e com a dívida externa. Porém, como não dispõe de tamanha quantidade de recursos para efetuar estes pagamentos, o governo lança mão de um processo chamado de “refinanciamento”, ou seja, a emissão de novos títulos da dívida para o pagamento de títulos que estão vencendo - operação esta também chamada de “rolagem” da dívida.
Considerar a “rolagem” da dívida na análise orçamentária, a despeito de não caracterizar uma metodologia unânime entre os economistas, é importante não apenas pelo seu aspecto financeiro, mas, principalmente, político. Tendo de rolar dezenas de bilhões de reais a cada mês junto ao mercado financeiro, o governo é submetido a um teste diário de “credibilidade”. A adoção de qualquer política econômica alternativa – ou mesmo a mera especulação sobre sua adoção – ativa uma imediata reação adversa no mercado financeiro, leia-se, entre os credores da dívida pública. Neste caso, o chamado “Risco-país”, índice da confiança dos “mercados” no governo, dispara e provoca um aumento nas taxas de juros exigidas pelos credores, tanto da dívida externa quanto interna (INESC, 2010, p. 3).
É bem verdade que durante o governo FHC a dívida pública deu um salto galopante. O crescimento extraordinário no governo FHC é devido aos altíssimos juros praticados no Brasil desde 1994 – as maiores do mundo –, implicando a inibição de investimentos privados e públicos, já que os juros elevados acabam por aumentar a dívida pública. Ao mesmo tempo, o superávit primário fiscal tem sido viabilizado pela contenção de gastos públicos sociais e de investimentos. Um exemplo disso é que o reduzido crescimento do Produto Interno Bruto nos últimos anos tem ancorado o desempenho das receitas na eficácia da arrecadação e na elevação da carga tributária (SICSÚ; VIDOTTO, 2007).
Com o descontrole de capitais, as altíssimas taxas de juros fizeram a dívida interna explodir: saltou de R$ 62 bilhões em 1995 para mais de R$ 1 trilhão no final de 2005, apesar do pagamento de quase R$ 4 bilhões a título de juros no período. O governo Lula pagou, no seu primeiro mandato, somente de juros e amortizações das dívidas externa e interna o montante de R$ 717 bilhões, enquanto que para políticas sociais gastou apenas: R$ 63 bilhões com educação, R$ 137 bilhões com saúde, R$ 12 bilhões com reforma agrária (CARNEIRO, 2007).
De acordo com Druck e Filgueiras (2007), juntos, o segundo mandato de FHC e o governo Lula (até julho de 2006) transferiram para o capital financeiro um montante de mais de R$ 1 trilhão de juros da dívida pública e pagaram com os recursos oriundos do superávit primário, um valor correspondente a R$ 468,5 bilhões e que equivalem a 8% e 8,2% dos respectivos governos. Todavia, no período entre 1995 e 2006, a dívida publica foi adicionada em mais de R$ 817,1 bilhões.
Tabela 5
Juros, superávit e crescimento da dívida
Período Juros (R$ Bilhões) SFP (R$ Bilhões) Aumento da DP (R$ Bilhões) 1995-1998 211,4 -6,5 217,9 1999-2002 511,1 165,4 345,7 2003-2006/07 557,1 303,6 253,5 Total 1.068,2 462,5 817,1
Elaborada por Graça Druck e Luiz Filgueiras (2007) Fonte: Banco Central do Brasil em: <www.bcb.gov.br>
A política monetária realizada desde 1994, se considerada em alguns dos seus objetivos principais (o combate à inflação e a redução da dívida pública) tem remado na contramão e, mesmo, se contraposto aos mesmos. Isso porque, os altíssimos juros praticados, por mais que tenham contribuído para uma certa estabilidade da inflação, o fez com fortíssimos prejuízos para a economia nacional, pois promoveu a extraordinária expansão da dívida.
Como afirma Carvalho (2007), desde 1999, a política econômica tem sido condicionada pelo gerenciamento da dívida pública;
quando os prejuízos do setor privado com a crise cambial foram absorvidos pelo governo, o que gerou o grande salto da dívida. Para impedir que a dívida entrasse em trajetória de aumento contínuo e, ao mesmo tempo, viabilizar a manutenção dos juros reais muito altos (que aumentam a dívida), a opção foi gerar superávits primários expressivos e elevar a carga tributária, tudo para pagar os custos do endividamento (p. 100).
Nestes termos, do ponto de vista do autor, a “questão da dívida pública é cercada de dogmas e mitos”. O primeiro deles refere-se à falácia de que o “governo gasta mais do que arrecada, e por essa razão se endividou”; o segundo encontra-se no discurso de que os títulos públicos pertencem aos credores que “emprestaram” seus recursos ao Estado, e que, por isso, têm direito ao retorno dos mesmos; o terceiro mito é o de que o governo Lula resolveu o problema por ter reduzido a dívida e melhorado seu perfil, pela retirada dos títulos com correção cambial; e finalmente, o quarto mito é justificado pela situação de herança dos governos anteriores e de que não há o que fazer a não ser cooperar com o mercado, isto é, tornar-se refém dele. (CARVALHO, 2007, p. 104). Carvalho (2007) defende a “politização da questão da dívida pública” como condição fundamental e imprescindível para se “derrotar a dominação dos credores” e do mercado. Nessa perspectiva:
refuta o lugar-comum de que não se pode discutir a dívida sob o risco de fuga em massa de capitais para o exterior, pois esses
movimentos poderiam implicar grave instabilidade financeira, prejudicando os pequenos poupadores, o setor produtivo e os cidadãos em geral. Trata-se da consagração de dois dogmas: a defesa dos interesses dos proprietários de grandes fortunas transformada em defesa de toda a sociedade e o de que quaisquer questionamentos à política adotada na administração da dívida são silenciados ou desqualificados sob a ameaça de precipitar uma ‘crise gravíssima’ (SALVADOR, 2010, p. 358).
A sociedade brasileira tem pago um alto e injusto preço pelo endividamento público, isso porque além de ser muito cara, sua lógica de curto prazo com liquidez quase diária dificulta sobremaneira suas condições de custeio. Todavia, a maior parte da dívida é interna, isto é, devida por bancos, empresas e pessoas residentes no país (o menor valor verificado na dívida líquida total deve-se ao fato de que a dívida externa líquida passou a ser negativa com a acumulação de reservas externas e a valorização do câmbio). Para ter uma idéia do seu tamanho e crescimento, a “dívida interna líquida saltou de 38% do PIB (janeiro de 2003) para 50% do PIB (setembro 2008), totalizando R$ 1,5 trilhão” (SALVADOR, 2010, p. 356), conforme gráfico 3. Atualmente a dívida interna do país corresponde a mais de 2 trilhões.
Gráfico 3
Dívida interna líquida (em % do PIB)
Fonte: Boletins do Banco Central do Brasil Elaborada por Salvador (2010)
Dados do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA)53 2011 apontou um
total de gastos de R$ 1,940 trilhão no exercício, dos quais nada menos que R$ 954 bilhões (49,15% do total) se referem ao gasto com o endividamento público. Destes, R$ 674 bilhões se referem ao “refinanciamento”, R$ 170 bilhões se referem aos juros, R$ 86 bilhões se referem a amortizações que não serão realizadas através de operações de refinanciamento, e R$ 23,5 bilhões serão destinados à cobertura do Prejuízo do Banco Central, o que também representa gasto com a dívida (INESC, 2010). De fato, os juros e encargos da dívida pública brasileira são responsáveis por um incremento substancial das despesas e do comprometimento do orçamento do Estado, conforme mostra o gráfico 4. Estudo do INESC (2010) identifica que os
53 A Constituição Federal determina que o Poder Executivo Federal encaminhe ao Congresso
Nacional até 31 de agosto de cada ano o chamado “Projeto de Lei Orçamentária Anual” (PLOA), que propõe quais serão as receitas e despesas federais no ano seguinte. Desta forma, analisar este Projeto de Lei é fundamental para compreendermos quais são as prioridades governamentais, e quais grupos sociais estão sendo beneficiados pelos gastos do Governo Federal.
“Juros e Amortizações da Dívida” representam 3,44 vezes os gastos previstos com a Previdência Social (INSS); mais de 13,93 vezes os gastos com saúde; mais de 16,83 vezes o gasto com educação; ou 202,49 vezes os gastos com Reforma Agrária.
Mesmo quando excluídos do Orçamento os R$ 674 bilhões referentes à rolagem da dívida, as despesas com o endividamento público ainda são maiores que qualquer gasto social (ver gráfico 5 e tabela 7). Constituem quase um quarto (22,06%) das despesas propostas para 2011, quantia esta praticamente superior ao maior programa social do país: a Previdência Social (INSS), que hoje garante a sobrevivência de dezenas de milhões de beneficiários do Regime Geral de Previdência Social (INESC, 2010).
Gráfico 4
Projeto de Lei Orçamentária para 2011 – Previsão de despesas por Função - (Incluindo o Refinanciamento da Dívida Pública)
Tabela 6
Projeto de Lei Orçamentária para 2011 – Previsão de despesas por Função (R$) - (Incluindo o Refinanciamento da Dívida Pública)
Fonte: Sistema de Consulta ao PLOA 2011 (Access 97) – disponível em http://www.camara.gov.br/internet/orcament/bd/PL2011.EXE.
Elaboração: Auditoria Cidadã da Dívida.
Observação: as despesas estão subdivididas por função. No caso da função “Encargos Especiais”, esta foi desmembrada, entre 6 itens: elencados na tabela 7
Gráfico 5
Projeto de Lei Orçamentária para 2011 – Previsão de despesas por Função - (Excluindo o Refinanciamento da Dívida Pública)
Tabela 7
Projeto de Lei Orçamentária para 2011 – Previsão de despesas por Função (R$) - (Excluindo o Refinanciamento da Dívida Pública)
Fonte: Sistema de Consulta ao PLOA 2011 (Access 97) – disponível em http://www.camara.gov.br/internet/orcament
PL2011.EXE. Elaboração: Auditoria Cidadã da Dívida.
Observação: as despesas estão subdivididas por função. No caso da função “Encargos Especiais”, esta foi desmembrada, entre 6 itens:
• Juros e Amortizações da Dívida: representa a soma do Grupo de Natureza de Despesa (GND) 1 (Juros e Encargos da Dívida) com o GND 6 (Amortizações da Dívida), nas Sub-funções “Serviço da Dívida Externa”, “Serviço da Dívida Interna” e “Outros Encargos Especiais” (que se referem à cobertura do prejuízo do Banco Central).
• Transferências a Estados e Municípios: Modalidades de Aplicação 30 e 40. • Financiamentos (Fundos de Desenvolvimento Regional)
• Cumprimento de Sentenças Judiciais (precatórios)
• Transferência ao Fundo de Arrendamento Residencial – FAR
• Outros encargos especiais: todas as demais despesas da Função “Encargos Especiais”
No caso da Função “Previdência Social”, esta foi desmembrada em duas partes: “Previdência Social – INSS” e “Previdência – Servidores Públicos”.
E não param por aí as medidas econômicas de favorecimento ao volátil capital financeiro. Estrategicamente em 2006, ano eleitoral, o governo Lula da Silva, isentou dos compradores estrangeiros de títulos da dívida interna, o pagamento de imposto de renda. Essa medida aumentou a entrada de moeda estrangeira no país além de ter estimulado a sobrevalorização do real em relação ao dólar, causando, desse modo, sérios danos à industria nacional exportadora, principalmente o setor de calçados, além de outros prejudicados pela concorrência dos importados. Muito embora sejam evidentes os privilégios concedidos aos bancos e grandes investidores, o discurso governista sempre tenta negar esse fato e desviar a atenção do problema, alegando que a dívida interna beneficia pequenos investidores e fundos de pensão (CARNEIRO, 2007).
São estes, portanto, os eixos pelos quais se orientam, de um lado, os objetivos de sustentação do nível de atividade econômica e, de outro, a manutenção, no governo Lula da Silva, do atual modelo econômico. Do ponto de vista estrutural, o continuísmo observado do segundo mandato de FHC para o governo Lula, também se expressa na mesma política macroeconômica e, não surpreendentemente, numa política social que mantém a mesma direção central, contudo, assumindo outro nível de qualificação.
O fato é que o insano manejo do endividamento público tem cobrado um alto preço da sociedade brasileira, ao passo que, outros poucos fazem fortuna. Na verdade, ele não serviu nem tem servido, para financiar o desenvolvimento nacional, a partir da ampliação dos gastos sociais e da taxa de investimento. Tem, pelo contrário, servido aos interesses dos rentistas, do grande negócio e das empresas transnacionais, concentrando cada vez mais a renda e a riqueza nacionais e impedindo investimentos produtivos e o crescimento econômico.