2.6 AB ÜYESĐ ÜLKELER ĐLE ĐLGĐLĐ BAZ
3.7.4 Banka Gözetim ve Denetim Yapısının Güçlendirilmesi
O direcionamento dado ao fundo público nas últimas décadas a partir dos determinantes políticos da macroeconomia neoliberal e das necessidades de rentabilidade do capital tem implicado o estrangulamento dos recursos destinados às áreas sociais e respondido pelo agravamento das demandas da sociedade por serviços públicos, uma vez que, o favorecimento do fundo público às demandas do capital além de desfinanciar as políticas sociais ainda repercute no baixíssimo investimento público, agravando ainda mais as demandas do trabalho – baixo crescimento econômico, pobreza, elevadas taxas de desemprego, baixos rendimentos, enfim, um processo generalizado de precarização do trabalho.
Dados do INESC (2011) revelam que no acumulado de 2003 a 2010, a execução financeira54 do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social somou R$ 7,2 trilhões. O desembolso com juros da dívida atingiu R$ 1,01 trilhão (14,4%), o que prova como o rendimento cobrado pelo mercado para emprestar para o governo é absurdamente elevado no país. A título de comparação, o gasto planejado com infra- estrutura para todo o PPA 2012-2015 é R$ 1,19 trilhão. Esse pagamento de juros pelo governo é uma verdadeira transferência de renda para as classes ricas do país (e do exterior). Já o pagamento de amortizações da dívida chegou a R$ 1,13 trilhão (15,75%). Por sua vez, os investimentos foram de 82,3 bilhões no período (o investimento das Estatais não é considerado aqui), o que equivale somente a 1,1% do desembolso no âmbito do Orçamento Fiscal e da Seguridade em toda Era Lula.
54 Pago + Restos a Pagar
Gráfico 6
Execução Financeira do Orçamento Fiscal e da Seguridade por grupo de natureza de despesa – 2003-2010 – em R$ bilhões
A evolução do período recente aponta que há uma rivalização entre os gastos com os encargos da dívida e todos os gastos sociais. Um fator que deve ser ressaltado é que grande parte dos recursos correspondentes ao Orçamento da União destinados às políticas sociais são provenientes do recolhimento de trabalhadores e empresários, ou seja, são oriundos da folha de salário, o que inevitavelmente corresponde a receitas de contribuições sociais. As Contribuições Sociais representaram em média 90,1% das fontes de financiamento da Seguridade Social no período entre 2000-2007. Entre as contribuições mais significativas destacam-se as Contribuições de Empregadores e Trabalhadores da Seguridade Social (CETSS) (45,53%), a COFINS (26,28%) e a CPMF (8,1%).
Tabela 8
Seguridade Social: Distribuição do percentual das Fontes de Recursos 2000-2007
Fonte: SIAFI/SIDOR
Elaborada por Salvador (2010)
Os trabalhadores são, de fato, os maiores financiadores das políticas sociais, especificamente, as de Seguridade Social destinadas para o conjunto da sociedade, tendo em vista que as receitas do orçamento fiscal (provenientes de impostos) pouco contribuem para o financiamento da Seguridade Social. Observe-se
(tabela 5), que no período estudado as fontes das contribuições sociais, mesmo apresentando pequena queda (-0,17%) representam a quase totalidade do investimento na Seguridade Social (média de 90,10%), ao passo que as receitas dos impostos, mesmo considerando o crescimento de 30,96%, respondem pela irrisória destinação para a Seguridade (em média 6,45%).
Dos diversos tipos de despesas que compõem o gasto total do Governo Federal, oito estão diretamente relacionadas à área social e compõem o chamado gasto social do Governo Federal.
Tabela 9
Gasto social do Governo Federal, anual e per capita, em valor real de janeiro de 2006 (em reais)
Itens 2001 2002 2003 2004 2005
Gasto social direto 1.521,52 1.546,02 1.414,15 1.522,68 1.539,03
Previdência Social 996,01 1.030,30 962,76 1.021,73 1.033,80
Assistência social 83,10 89,28 85,23 100,19 101,89
Saúde 207,16 209,11 178,87 198,18 200,60
Educação e cultura 87,78 78,89 75,76 81,47 80,67
Habitação e saneamento 18,73 9,40 6,31 8,81 8,49
Organização agrária 12,87 12,92 8,42 14,31 13,80 Proteção do trabalhador 67,88 69,31 61,03 62,76 65,81
Benefícios ao servidor 22,24 18,80 16,83 16,51 15,92
Sistema "S" 25,75 27,02 18,94 18,72 18,04
Elaborada por Marcio Pochmann (2007) Fonte: MF/SPE/SIAFI (deflator IGP-DI-FGV)
Os dados da tabela 6 revelam uma tendência já apontada por estudiosos acerca do financiamento das políticas sociais, quanto à centralidade observada no gasto social direto. O gasto social do Governo Federal tem privilegiado claramente os programas de transferência direta, com a maior destinação de receitas públicas, ficando as demais políticas, de caráter estruturante, no segundo plano. No período
de cinco anos a soma dos recursos de todas as políticas sociais não chega ao montante destinado só para as transferências diretas.
Em 2005, dos nove tipos de despesas correspondentes ao gasto social total, quatro foram elevadas e cinco reduzidas. As despesas ampliadas em termos reais e per capita em 2005 foram: Previdência Social (1,18%), assistência social (1,70), saúde (1,22) e proteção ao trabalhador. Já os gastos em termos reais e per capita que apresentaram decréscimo foram: educação e cultura (-0,98%), habitação e saneamento (-3,63%), organização agrária (-3,56%), benefícios ao servidor (-3,57%) e Sistema “S” (-3,63%).
Considerando a média dos gastos sociais do Governo Federal referentes aos direitos constitucionais da Seguridade Social, na série 2000-2007, verifica-se a maior participação dos gastos no RGPS, mesmo considerando que, no período, estes não tiveram crescimento significativo em termos percentuais (apenas 1,46%). Os recursos, como mostra a tabela 7, são relacionados com a atualização do PIB feita pelo IBGE e agrupam as principais despesas da seguridade social, revelando a prioridade das aplicações nos principais programas da seguridade social.
Tabela 10
Principais despesas da seguridade social em % do PIB
Fonte: SIAFI/SIDOR/SIGA e IBGE Elaborada por Salvador (2010)
(1) A tabela foi inspirada em uma similar publicada no Boletim Políticas Sociais - Acompanhamento e Análise (2007) (2) Contas Nacionais do IBGE 2000-2005 e contas nacionais 2002-2006 (divulgada em 05/11/2008) Para 2007, o PIB foi estimado a partir da contas nacionais trimestrais (referência 2000).
No que se refere à participação das despesas, o RGPS e o RPPS assumem a ponta no montante de recursos da seguridade em relação ao PIB. Apesar de não apresentar valor percentual significativo (em relação ao PIB) o BPC, a RMV e os programas de transferência de renda tiveram um crescimento quatro vezes maior no período. Mesmo assim, a totalidade de todos esses gastos que compõem o orçamento da seguridade social representa, ainda, muito pouco na participação do PIB (média de 11%). Por outro lado, como destaca Salvador (2010), as despesas com programa de transferência de renda sob condicionalidade, caso do Bolsa Família, cresceram sua participação no orçamento em 15 vezes, saindo de 0,20%, em 2000, para 3,02%, em 2007.
Evidencia-se aqui outra análise acerca das características da política social atual, que é a elevação dos gastos com a assistência social. Desde o segundo governo FHC e, principalmente, na era Lula, os gastos sociais referentes a políticas como educação, habitação e cultura, sistema “S”, proteção do trabalhador retroagiram, ou seja, tiveram taxas de crescimento negativas; apenas a assistência social apresentou participação cada vez maior no orçamento da seguridade. Essa tendência vem sendo discutida e questionada no que diz respeito ao deslocamento da política social, no Governo Lula, para âmbito exclusivo do assistencialismo e da filantropia. De acordo com Mota (1995), tem-se produzido no país um processo de assistencialização das demandas sociais e do seu “tratamento” por parte do Estado, tendo em vista que o conjunto de políticas públicas constitutivas de um sistema interligado de proteção social assume, na cena contemporânea, uma dimensão restritiva cuja centralidade, localizada na Assistência Social, busca dar conta de todas as mazelas da sociedade. Esse comportamento desconstrói e desqualifica o sentido e os princípios da Seguridade Social enquanto sistema uno pautado na garantia de direitos universais.
Como afirma Mota (1995), as políticas sociais que integram a seguridade social brasileira, longe de formarem um amplo e articulado mecanismo de proteção, conformaram-se como uma perversa unidade contraditória: enquanto a mercantilização da saúde e da previdência precariza o acesso aos benefícios e serviços, a assistência social se amplia, transformando-se num novo fetiche de enfrentamento à desigualdade social.
A despeito da redução do gasto social, no mesmo período verificam-se distintos comportamentos no conjunto dos gastos do Governo Federal, donde ressalta-se que o principal mecanismo de ajuste do período recente, deflagrou-se sobre os investimentos do Governo Federal, como o demonstrou a gráfico 6, anteriormente.
Dados do INESC (2011) revelam a evolução de importantes itens do orçamento desde 1995, em percentual do PIB, considerando os valores efetivamente executados. Verifica-se que gastos sociais importantes ficaram estagnados, e até tiveram uma pequena queda, como saúde, saneamento, educação e cultura. Os gastos com pessoal, apesar de serem considerados pela grande imprensa como “vilões” das contas públicas, também caíram no período. Por outro lado, as áreas de Previdência e Assistência Social tiveram um crescimento importante, porém, bastante inferior ao crescimento dos gastos com o endividamento público.
Gráfico 7
Evolução de gastos sociais selecionados – 1995 a 2009 - % do PIB
Fonte:http://www.stn.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Despesa_Fu ncao.xls e
http://www.stn.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Despesa_Grupo.xls Elaboração: Auditoria Cidadã da Dívida. Não inclui o “refinanciamento” da dívida.
O resultado desta política de priorização dos gastos com a dívida pública se vê no gráfico 7. A destinação do gasto público Federal no governo FHC e, principalmente, no governo Lula segue uma agenda bem definida e organizada. Ao capital, adesão aos seus “modelos de desenvolvimento” e o beneficiamento de seus interesses economicistas via transferência do fundo público; ao social, políticas sociais restritivas, clientelistas, focalizadas, assistencialistas e compensatórias.
Em que pese todas as ‘merecidas’ críticas à localização dos programas de transferência de renda como eixo central da política social do governo Lula da Silva, se comparado o que é gasto com essas políticas com o montante destinado aos credores, verifica-se uma diferença tão desigual quanto gritante. Pochmann (2007), acerca deste tema diz: “Enquanto programas como o Bolsa Família garante a milhões de famílias o acesso a um benefício monetário, cujo montante representa
somente 0,4% do PIB, a política de juros do Governo Federal transfere anualmente a poucas famílias ricas uma quantia monetária equivalente a 8% do PIB. Por conta disso, torna-se muito difícil conter a desigualdade de renda e riqueza no Brasil” (p. 77).
Apenas de janeiro a novembro de 2007, foram pagos R$ 113,4 bilhões de juros da dívida. O valor corresponde a 12 vezes o que foi investido ao longo do ano no principal programa social do governo federal, o Bolsa Família. No mesmo período, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, responsável pela gestão do programa, distribuiu R$ 9,2 bilhões para mais de 11 milhões de famílias em situação de pobreza e extrema pobreza. No mês de novembro de 2007, somente com o que foi reservado para pagamento de juros – R$ 12 bilhões –, seria possível cobrir o valor empenhado (reserva orçamentária) para quatro programas do governo federal: Atenção Básica em Saúde, Brasil Alfabetizado, Agricultura Familiar e Luz para Todos, cujo valor empenhado para seu financiamento, no mesmo ano, foi de cerca de R$ 11 bilhões, segundo dados do ‘Congresso em Foco’ (2007). Comparando-se os R$ 954 bilhões gastos com a dívida, em 2011, com os R$ 13,992 bilhões programados para o Programa “Bolsa Família”, verificamos que este Programa recebeu 68 vezes menos recursos que a dívida pública no exercício (INESC, 2010).
O alargamento do “fosso social” entre as classes e a exacerbação da miserabilidade têm sido claramente produzidos pela insanidade da administração fiscal, que historicamente utiliza o fundo público de forma desigual e perversa, perpetuando uma lógica que condiciona aos interesses de poucos o destino de muitos.