D. GENEL ĠġLEM ġARTLARININ YARARLARI, SAKINCALARI VE
2. Genel ĠĢlem ġartlarının Sakıncaları
A nova LDB foi fruto de intensas discussões da comunidade acadêmica, bem como de intrincadas manobras políticas entre os diferentes grupos políticos no poder Legislativo e das intervenções do Executivo. O processo de elaboração teve início no seio da comunidade acadêmica antes de tornar-se um tema de discussão do Congresso Nacional.
Em julho de 1988, a Revista ANDE, em seu número 13, publicou uma proposta de Dermeval Saviani para a nova LDB, na qual o autor procurava “[...] fixar as linhas mestras de uma ordenação da educação nacional orgânica e coerente” (SAVIANI, 2003, p. 42). Em agosto do mesmo ano a V Conferência Brasileira de Educação discutiu o texto de Saviani e publicou a Declaração de Brasília, na qual, a partir da definição dos fins principais da educação nacional37, afirmou que a nova LDB deveria ter como eixo “[...] a universalização do ensino fundamental e a organização de um sistema nacional de educação” (DECLARAÇÃO DE BRASÍLIA, 1988, p. 6). Visando construir uma educação democrática, apresentou princípios a serem incorporados na nova LDB, envolvendo a questão da articulação orgânica dos diferentes níveis de ensino, melhoria de qualidade e democratização do ensino, sua descentralização, o uso das verbas entre o ensino público e privado, e a gestão dos recursos da educação. Também o Fórum Nacional da Educação, que esteve presente na elaboração da Constituição, foi rearticulado em 1989, como Fórum Nacional em defesa da Escola Pública na LDB (FNDEP), com os objetivos de estabelecer propostas para a LDB38 e, durante a sua elaboração, coordenar a pressão popular sobre o Congresso Nacional em defesa da escola pública.
A partir do artigo 22, da Constituição Federal promulgada em outubro de 1988, que conservou a atribuição à União da competência em legislar sobre as diretrizes e bases da
37 Contribuir para formar cidadãos conscientes, permitir o acesso a função de governantes ou de controlador dos dirigentes, contribuir para fortalecer a unidade nacional e a solidariedade internacional, e constituir-se em processo de integração das artes, da cultura, da ciência e da tecnologia.
38 Em 15 de outubro de 1989, o Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública da LDB, lançou o Manifesto ao Povo Brasileiro, em defesa da escola pública, gratuita, universal, democrática e de qualidade, que deveria garantir: “1. Escola pública como instância privilegiada na formação de uma cidadania comprometida com a transformação social. 2. Gestão democrática na escola e no sistema. 3. Escola unitária, com organização didático-pedagógica tendo o trabalho como princípio educativo. 4. Investimento dos recursos públicos na educação pública. 5. Padrão universal de qualidade da escola pública. 6. Valorização dos profissionais da educação: excelência na formação dos educadores e piso salarial nacionalmente unificado.” (MANIFESTO AO POVO BRASILEIRO, 1989, p. 155)
educação nacional, o Dep. Otávio Elísio (PSDB-MG) apresentou o Projeto de Lei 1258-A/88, em dezembro de 1988. O Projeto teve por base o texto integral de Saviani, ampliado no Título IX (Dos recursos para a educação). Neste projeto inicial foram feitas 978 emendas de outros parlamentares, anexados outros 7 projetos completos, 17 projetos tratando de temas específicos.
Em 1990, o deputado Jorge Hage, relator do Grupo de Trabalho instituído pela Comissão de Educação, Cultura e Desportos da Câmara dos Deputados, do qual Florestan Fernandes era o coordenador, apresentou um Substitutivo ao Projeto de Lei, elaborado a partir de consulta à sociedade civil, por meio de audiências públicas e seminários temáticos. Nessa consulta voltou à tona o conflito entre o público e o privado na educação, tendo de um lado o Fórum Nacional de Defesa da Escola Pública e de outro, as entidades empresariais e confessionais, defendendo o ensino privado. O texto, distribuído em 172 artigos e ordenados em 20 capítulos, tratava, entre outros temas, da configuração de um sistema nacional de educação, da regulamentação da pré-escola, redução da jornada de trabalho, instituição do salário-creche.
Em 1991 assumiram os parlamentares eleitos em 1990, e muitos que estavam empenhados na elaboração da LDB, como Hage e Elísio, não mais integravam o Congresso Nacional. Os impasses nas discussões do projeto, o conflito de interesses, a atenção com o processo de afastamento do presidente Collor fez com que o Projeto fosse aprovado na Câmara dos Deputados somente em maio de 1993. No Senado, o Projeto, agora denominado PLC39 101 de 1993, recebeu como relator na Comissão de Educação, o senador Cid Sabóia, na qual foi aprovado em novembro de 1994.
Porém, desde 1992, tramitava no Senado Federal, em paralelo às discussões na Câmara, o projeto do Sen. Darcy Ribeiro, o qual expressava a articulação da base governista, tanto na Câmara, quanto no Senado. Este projeto não abordava questões como o Sistema Nacional de Educação e o Conselho Nacional de Educação, e limitava a educação básica a um primário de 5 anos, a um ginásio também de 5 anos e propunha o retorno dos exames de madureza. Com apenas 110 artigos, a proposta era de desengessar a educação brasileira, mas na verdade, “[...] o que se desengessava era o governo, isto é, o Poder Executivo que ficava livre para formular a política educacional segundo as conveniências dos círculos que lhe são próximos, sem nenhum mecanismo de controlo por parte da sociedade organizada.” (SAVIANI, 2003, p. 128)
39 Projeto de Lei da Câmara
Quando assumiu a nova legislatura, em 1995, já no governo Fernando Henrique Cardoso, a matéria passou a ser discutida na Comissão de Constituição e Justiça, sendo seu relator o próprio Sen. Darcy Ribeiro. Este alegou inconstitucionalidade no texto, tanto do PLC 101/93, quanto do Substitutivo Cid Sabóia, conseguindo que o projeto de sua autoria fosse aprovado na Comissão de Constituição e Justiça e pelo plenário do Senado, depois de incorporar emendas que atenuassem o mal-estar provocado pela “manobra regimental”. O Substitutivo Darcy Ribeiro foi aprovado na Câmara dos Deputados em 17 de dezembro de 1996, com pequenas emendas, que não alteraram o conjunto do projeto aprovado no Senado. Em 20 de dezembro de 1996, foi sancionada pelo Presidente, sem vetos, como Lei 9.394/96.
Na interpretação de Saviani, o processo de elaboração da LDB revelou duas concepções diferentes de educação: a liberal e a socialista. O projeto inicial, apresentado na Câmara em 1988, teve por base a concepção socialista de educação. Já o projeto apresentado no Senado por Darcy Ribeiro revela uma concepção sincrética de educação.
Em verdade, o projeto, a par da contradição entre a visão que apresenta da educação brasileira e as medidas que quer instituir, incorpora, como peça legislativa, dispositivos heterogêneos de difícil conciliação e arranjados de forma apressada albergando simplificações inaceitáveis no estágio hoje atingido pela organização do campo pedagógico no país. (SAVIANI, 2003, p. 199)
O texto da LDB, dividido em nove títulos40, não indica uma distinção absoluta entre diretrizes e bases. Na análise de Saviani (2003), os Títulos que tratam do conceito de educação, dos princípios e fins, e do direito e do dever de educar, situam-se claramente no âmbito das diretrizes gerais. Já o Título IV, que trata da organização da educação, funciona como uma ponte entre as diretrizes e as bases, enunciando “[...] diretrizes específicas, definindo o perfil do sistema e configurando o modo como as bases do edifício educacional devem ser assentadas de maneira a funcionar em consonância com as diretrizes traçadas.” (SAVIANI, 2003, p. 209). Os títulos seguintes apresentam especificamente as bases da educação.
No Título V, a LDB trata dos níveis e das modalidades de educação e ensino, definindo como níveis da educação escolar a educação básica, formada pela educação infantil,
40 Título I: Da Educação; Título II: Dos Princípios e Fins da Educação Nacional; Título III: Do Direito à Educação e do Dever de Educar; Título IV: Da Organização da Educação Nacional; Título V: Dos Níveis e das Modalidades de Educação e Ensino; Título VI: Dos Profissionais da Educação; Título VII: Dos Recursos Financeiros; Título VIII: Das Disposições Gerais; Título IX: Das Disposições Transitórias.
ensino fundamental e ensino médio, e a educação superior. Esta por sua vez, abrange os cursos sequenciais, a graduação, a pós-graduação e a extensão.
A pós-graduação, segundo o artigo 9, inciso VII, tem suas normas gerais determinadas pela União. O art. 44, inciso III, descreve-a como “[...] compreendendo programas de mestrado e doutorado, cursos de especialização, aperfeiçoamento e outros, abertos a candidatos diplomados em cursos de graduação e que atendam às exigências das instituições de ensino.” (BRASIL, Lei nº 9.394). O artigo 52 estimulou a pós-graduação ao exigir que pelo menos um terço do corpo docente das universidades tenha titulação acadêmica de mestrado ou doutorado.
A LDB, na análise de Durhan (2010), foi uma lei descentralizante e modernizadora, que repartiu a competência entre as instâncias federal, estadual e municipal, descentralizando o sistema educacional. Assim o ensino fundamental, universalizado, passou a ser competência dos Estados e Municípios, a educação infantil ficou a cargo dos Municípios e o ensino médio, a cargo dos Estados; a União ficou responsável pela educação superior. Na educação superior, a LDB ampliou a autonomia das universidades, transformou a exigência do currículo mínimo em diretrizes curriculares, e diversificou a forma de ensino, criando os cursos sequenciais. Outro aspecto da LDB destacado pela autora é a exigência de avaliação em todos os níveis de ensino de responsabilidade da União, em conjunto com os Estados e Municípios, tornando-se fundamental na educação superior por causa da exigência de renovação periódica de credenciamento das instituições e do reconhecimento dos cursos.
Já na análise de Saviani (2003), o texto final da LDB, refletiu a orientação neoliberal adotada pelo governo FHC de valorização dos mecanismos do mercado e de privatização, diminuindo o papel do Estado e reduzindo as ações e investimentos. Em todas as ações do governo, especialmente na área educacional, percebe-se um ponto comum: “[...] o empenho em reduzir custos, encargos e investimentos públicos buscando senão transferi-los, ao menos dividi-los (parceria é a palavra da moda) com a iniciativa privada e as organizações não- governamentais.” (SAVIANI, 2003, p. 200-201)
Demo (1997) afirma que a LDB acabou sendo uma “lei pesada”, por envolver interesses orçamentários e interferir em relevantes instituições públicas e privadas. Não a considera inovadora, no sentido de superação radical, ainda que parcial, do paradigma educacional vigente, mas contendo dispositivos inovadores flexibilizadores, atribuindo esse espírito flexibilizador presente na Lei, à contribuição dada pelo senador Darcy Ribeiro em sua redação. Destaca como avanços presentes na LDB: o compromisso com a avaliação; a visão alternativa da formação dos profissionais da educação, tratando o professor como o eixo
central da qualidade da educação, tanto no aperfeiçoamento profissional continuado, ou o “direito de estudar” e a avaliação do desempenho; direcionamento de investimentos financeiros para a valorização do magistério. Destaca também, como aspectos positivos, a menção dada à educação infantil, a insistência com a cobertura escolar obrigatória atrelada a padrões de qualidade, a ênfase dada à gestão democrática, avanço na concepção da educação básica, e a instituição da Década da Educação.
Quanto ao que chama de “ranços da LDB”, Demo (1997) destaca: a visão relativamente obsoleta de educação, que não ultrapassa a do mero ensino, e o uso do que chama de “salada terminológica”, com linguagem e postura ultrapassadas; a visão de educação superior é “caduca”, dando continuidade à velha universidade; a falta de referência à informática educativa, com exceção da menção à educação à distância; apensar dos avanços quanto ao nível médio, à educação de jovens e adultos e à educação profissional, a Lei não aborda a problemática do mundo do trabalho em vista de sua humanização. Concluindo, assim afirma: “De um Congresso vetusto como o nosso, só pode sair uma lei antiquada. Mesmo assim, a Lei contém avanços ponderáveis, que permitem, sobretudo em seu senso pela flexibilidade legal, rumar para inovações importantes.” (DEMO, 1997, p. 95)
Para Cunha (2003), a estratégia do governo na elaboração da LDB foi semelhante às outras reformas constitucionais.
Ao invés de buscar incluir dispositivos específicos, o MEC preferiu que o projeto deixasse de tratar dos temas que seriam objeto de projetos de lei específicos, ou o fizesse de modo bastante genérico, permitindo articulações com as medidas que se tomavam. Assim, enquanto o projeto de LDB do Senado prosseguia na tramitação parlamentar, pelas comissões e pelo plenário, ele foi sendo adaptado, com admirável plasticidade, às políticas que o Poder Executivo elaborava. (CUNHA, 2003, p. 39-40).
O resultado alcançado pela política adotada pelo Ministério da Educação, de não formular propostas e nem apresentar diretrizes, foi um texto inócuo e genérico, que resultou em uma “LDB minimalista”. As diretrizes e bases da educação nacional são encontradas dentro da LDB, mas também fora, pois “[...] o MEC foi traçando, no varejo, as diretrizes e bases da educação nacional, não contra o que seria a lei maior de educação, mas por fora dela.” (CUNHA, 2003, p. 40 – grifos no original). Como exemplo dessa estratégia de lacuna na LDB que favoreceu a normatização fragmentada, Cunha cita, entre outros, a mudança no padrão de seleção de candidatos ao ensino superior, com a implantação do Exame Nacional
do Ensino Médio (ENEM), frente à ausência de normatização sobre os exames vestibulares no texto da LDB.
Também outras normatizações fragmentadas ocorreram antes da aprovação da LDB, como a criação do Conselho Nacional de Educação (CNE), em 1995. Por causa das denúncias de corrupção envolvendo o Conselho Federal de Educação (CFE)41, o Presidente Itamar Franco dissolveu-o e enviou ao Congresso o projeto de lei para a criação do novo órgão, a qual foi oficializada com a Lei 9.131/9542, já no governo FHC. Nessa mesma política, podemos citar a Lei nº 9.192/95, que disciplinou a escolha de dirigentes universitários, o Decreto nº 2.026/96, que estabeleceu os procedimentos para o processo e avaliação dos cursos e instituições de ensino superior, e a Lei nº 9.424/96, que instituiu o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF).