Estudos de Behring e Boschetti (2009, p. 64) indicam que de modo geral o surgimento das políticas sociais foi gradual e diferenciado entre os países, e isto dependeu dos movimentos de organização e pressão da classe trabalhadora, do grau de desenvolvimento das forças produtivas, e das correlações e composições de força no âmbito do Estado, de cada país. As autoras sinalizam “[...] o final do século XIX como o período em que o Estado capitalista passa a assumir e a realizar ações sociais de forma mais ampla, planejada, sistematizada e com caráter de obrigatoriedade”.
No Brasil, Behring e Boschetti (2009) indicam que até 1887, dois anos antes da Proclamação da República (1989) não se tinha legislação social brasileira. Registram que em 1888 aconteceu a criação de uma caixa de socorro para a burocracia pública, “[...] inaugurando uma dinâmica categorial de instituição de direitos que será a tônica da proteção social brasileira até os anos 60 do século XX” (p. 79). Continuando, as autoras apontam que no ano seguinte, 1889, “[...] os funcionários da Imprensa Nacional e os ferroviários conquistam o direito à pensão e a 15 dias de férias, o que irá se estender aos funcionários do
Ministério da Fazenda no ano seguinte” (idem, p. 79-80); em 1891, tem-se a primeira legislação para a assistência à infância no Brasil, e 1892 os funcionários da Marinha adquirem o direito à pensão.
A passagem do século XIX para o XX foi marcada pela formação dos primeiros sindicatos, no âmbito da agricultura e das indústrias rurais a partir de 1903, dos trabalhadores urbanos a partir de 1907, quando é reconhecido o direito de organização sindical. Segundo Behring e Boschetti (2009, p. 79), isto ocorreu devido à influência dos imigrantes “[...] que traziam os ares dos movimentos anarquistas e socialistas para o país”, o que contribuiu para uma alteração no cenário político e social que favoreceu as “[...] mudanças na correlação de forças, tanto que em 1911 se reduz legalmente a jornada de trabalho para 12 horas diárias”, embora as autoras afirmem que não se teve a garantia do cumprimento da lei na prática. Outros marcos da política social brasileira nesse período é regulamentação, em 1919, da questão dos acidentes de trabalho no Brasil; em 1923, aprovação da Lei Eloy Chaves que instituiu a obrigatoriedade de criação de Caixas de Aposentadoria e Pensão; em 1927, aprovação do Código de Menores11.
Segundo Vieira (1997), as políticas sociais brasileiras passaram por três momentos políticos importantes no século XX: 1) Controle da política (que corresponde à ditadura de Getúlio Vargas e ao populismo nacionalista); 2) Política de controle (da ditadura militar, em 1964, até o final do período constituinte, em 1988); e 3) o que autor denomina de “política social sem direitos sociais”, iniciada em 1988 e que está em plena vigência.
Sobre os dois primeiros períodos, o autor diz:
Compõe-se e recompõe-se, conservando em sua execução o caráter fragmentário, setorial e emergencial sempre sustentada pela imperiosa necessidade de dar legitimidade aos governos que buscam bases sociais para manter-se e aceitam seletivamente as pressões da sociedade (VIEIRA, 1997, p. 68).
Vale registrar estudos de Fernandes (2007, p. 208), em que o autor elucida que o “[...] processo de aumento de serviços e obras urbanas se torna um componente importante na atuação dos Estados a partir da crise na economia mundial dos anos trinta”. O autor afirma que, com a queda da bolsa de Nova York, em 1929, foi construído um consenso, dentro da comunidade internacional, de países como EUA, Inglaterra e França de que “[...] as forças livres do mercado não eram suficientes para sustentar as economias das nações democráticas” (idem, p. 208-209). Neste sentido, era necessário um papel mais ativo do Estado, e o “[...]
11 Segundo Behing e Boschetti (2009), o Código de Menores tinha conteúdo punitivo de chamada delinquência
juvenil, orientação que só veio a ser modificada em 1990 com a aprovação do Estatuto da Criança e do Adolescente.
investimento público tornou-se um elemento fortemente responsável pela geração de emprego e renda nos países” (idem, p. 209). Concomitantemente ao investimento público, foram instituídos outros mecanismos específicos de regulação da economia, por parte do Estado, como “[...] controle de câmbio, juros e oferta de moeda visando estabilizar os preços para impedir aumentos inflacionários” (p. 209). O autor registra, como marco desse momento histórico, a conferência de Bretton Woods, realizada em 1944, que teve como resultado a criação das principais instituições financeiras internacionais, que são o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Interamericano de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD)12.
Ainda como demarcação do período pós-queda da bolsa de Nova York, mais precisamente, de 1930 a 1945, no Brasil, tivemos alguns registros, no que se refere aos direitos sociais, os quais têm relação com as políticas públicas. Em 1930, foi instituído o Ministério do Trabalho, que estimulou a criação de legislações sociais e trabalhistas, sendo exemplos a criação dos Institutos de Aposentadoria e Pensão, em 1933, e do salário mínimo, em 1940, e a Consolidação das Leis Trabalhistas, em 1943.
No período da ditadura militar, 1964-1985, registra-se a suspensão de direitos políticos e civis bem como, por outro lado, vamos ter a criação, em 1966, do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), do Banco Nacional de Habitação (BNH), em 1971, a instituição do Fundo de Assistência Rural (FUNRURAL), e, em 1974 o Ministério da Previdência e Assistência Social.
Percebe-se uma aproximação da luta por direitos sociais com as políticas públicas. Meksenas (2002) afirma que, no Brasil, as políticas públicas foram pautadas pelo conflito da busca por direitos sociais reclamados pelas classes trabalhadoras; ocorre que a forma como o Estado não respondeu, aos interesses populares, como demonstra o autor:
As políticas públicas foram implantadas de modo a permitir a transferência de recursos públicos a setores privados da economia; o superfaturamento na execução de projetos, que acabaram privilegiando uns poucos funcionários da burocracia estatal; a precariedade no atendimento da população; e a ausência de mecanismos democráticos de controle dos serviços sociais prestados pelo Estado (MEKSENAS, 2002, p. 26).
Tais características atestam a existência do terceiro período das políticas públicas, a partir de 1988, registrado por Vieira (1997), que ele intitula “política sem direitos sociais’.
Vieira (1997) registra que em nenhum momento a política social encontrou tanto acolhimento em Constituição brasileira como aconteceu em 1988. Cita artigos da Lei Magna e áreas contempladas: educação (pré-escolar, fundamental, nacional. ambienta1 etc.), saúde,
assistência, previdência social, trabalho, lazer, maternidade, infância, segurança, direitos trabalhistas e sindicais. No entanto, o autor pondera que poucos desses direitos foram e estão sendo colocados em prática ou regulamentados – quando exigem regulamentação.
O autor destaca o ano de 1995, tanto para perda, em demasia, dos direitos sociais quanto para ataques da classe dirigente do Estado. Este fato ajuda na configuração do Estado máximo para o capital e mínimo para as políticas sociais, como observam Peroni (2003) e Dourado (2001).
Apesar dos avanços nas políticas sociais na Constituição Federal de 1988, Peroni (2003, p. 50) avalia o terceiro período, definido por Vieira como “política social sem direitos sociais”, e afirma:
É possível verificar o que Vieira denomina “política social sem direitos” quando analisamos a queda dos recursos da União destinados às áreas sociais [...] as despesas com funções relacionadas às políticas sociais como Assistência e Previdência, Saúde e Saneamento, Trabalho e Educação e Cultura, diminuíram seu percentual de participação no PIB, nos últimos anos, enquanto despesas como Administração e Planejamento tiveram sua participação elevada “vertiginosamente.” (Grifos Nossos).
Neves (2008), ao analisar as políticas sociais contemporâneas, apresenta duas teses para discussão e análise. Na primeira, afirma que aquelas “[...] vêm se constituindo em instrumento fundamental na difusão de uma nova pedagogia da hegemonia do capital” (idem, p. 01). A segunda tese afirma que as políticas sociais, no Brasil de hoje, “[...] na condição de difusoras de nova pedagogia da hegemonia, têm por objetivo consolidar entre nós um novo padrão de sociabilidade, por meio da disseminação da ideologia da responsabilidade social” (idem, p. 01). Segundo a referida autora, a nova pedagogia da hegemonia contribui para a legitimação do capital e consiste em:
Uma série de formulações teóricas e de ações político-ideológicas utilizadas pela burguesia para assegurar, em nível mundial e no interior de cada formação social concreta, a dominação de seu projeto de sociedade e de sociabilidade para os anos iniciais do século XXI (NEVES, 2008, p. 01).
No entanto, quando se pensa em falar sobre políticas públicas, de imediato, vislumbram-se as variadas funções sociais que podem ser exercidas pelo Estado, como saúde,
educação, previdência, moradia, saneamento básico, entre outras, as quais vêm passando por
mudanças em função das novas regulações das políticas sociais. Nesta pesquisa, enfatizamos as políticas públicas sociais, no campo da educação, tema a ser trabalhado na próxima subseção.