D. Gemi Adamlarının Çalışma Sürelerine İlişkin Hükümlerin Emrediciliği
IV. Gemi Adamlarının Çalışma Süreleri ile ilgili Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar
A criação da OMC, em 1994, trouxe mudanças quanto às estruturas, aos objetivos e às áreas envolvidas pelo comércio internacional. Mudanças essas que alteraram substantivamente a relação do comércio internacional com outros temas e que foram fruto dos oito anos de negociações entre mais de uma centena de Estados e Territórios Aduaneiros. O Acordo Constitutivo da OMC apresentou pela primeira vez um quadro institucional comum para a condução das relações comerciais, de caráter multilateral, envolvendo hoje o total de 148 Estados e Territórios Aduaneiros14.
As mudanças quanto à estrutura referem-se à formação de um fórum internacional permanente para negociações multilaterais sobre o comércio e ainda de um centro dotado de poder de supervisão, interpretação, solução de controvérsias, atuação e sanção em relação aos acordos vinculados ao comércio internacional15. Essa institucionalização trouxe para o comércio internacional uma organização internacional dotada de personalidade jurídica. Esses pontos consagram o caráter de organização internacional da OMC, dotada de fundamento constitucional (seu tratado e escopo) e natureza institucional (seus órgãos, conselhos, comitês e Secretariado)16.
Os componentes da estrutura da OMC que vêm a apresentar a sua natureza institucional estão previstos no Artigo IV do Acordo Constitutivo, conforme indicados no esquema a seguir:
imperialismo são recriados e superados pelo globalismo." Esses pontos serão mais detalhados no item 3.3 a seguir.
14 Nesse sentido, o Artigo II do Acordo Constitutivo da OMC estabelece como escopo da OMC a formação
desse quadro comum. Sobre a vantagem de instauração de um fórum permanente para garantir as negociações comerciais multilaterais, inclusive como garantia da dinâmica dessas negociações, v. SUTHERLAND (1994). Para a relação de Membros da OMC, v. informações disponíveis na página:
<http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/org6_e.htm> (informações atualizadas até 31 de setembro de 2003).
15 A fim de cumprir os seus propósitos, sob a orientação dos ditames do Preâmbulo, o Artigo III do Acordo
Constitutivo da OMC define como funções da organização o desempenho de todas essas atividades.
Esquema A
A estrutura da Organização Mundial do Comércio
A estrutura da OMC organiza-se em um formato hierárquico em que no topo se encontra a Conferência Ministerial. Esta é composta por representantes de todos os Membros e reúne-se ao menos a cada dois anos. A Conferência Ministerial é a instância em que poderão ser adotadas quaisquer decisões relativas aos Acordos Multilaterais da OMC, desde que o consenso entre os Membros seja atingido17. Nos intervalos entre as Conferências, o Conselho Geral, também composto por representantes de todos os
17 Há algumas exceções à regra geral do consenso, como previsto no Artigo IX do Acordo Constitutivo, que
institui o Processo Decisório.
Conselho Geral
Conselho para o Comércio de Bens
Conselho para o Comércio de Serviços
Conselho para "TRIPS" Órgão de Exame das
Políticas Comerciais Órgão de Solução de Controvérsias Comitês diversos Conferência Ministerial Órgãos subsidiários: Comitês, Grupos de trabalhos, Órgãos de Supervisão, Grupos de negociação Órgãos subsidiários: Comitês, Grupos de trabalhos, Órgãos de Supervisão, Grupos de negociação Órgãos subsidiários: Comitês, Grupos de trabalhos, Órgãos de Supervisão, Grupos de negociação Comitês para os Acordos Plurilaterais Secretariado
Membros, assume a coordenação dos trabalhos na organização e a função de zelar pela aplicação e eficácia dos Acordos. O Conselho Geral também desempenha as funções do Órgão de Revisão das Políticas Comercias e do Órgão de Solução de Controvérsias, quando cabível.
Aliado a esses organismos de cúpula da estrutura da OMC (Conferência Ministerial e Conselho Geral), encontra-se o Secretariado, chefiado pelo Diretor-Geral da organização. De acordo com Carreau e Juillard, a estrutura de cúpula mais o Secretariado compõem a estrutura tripartite da OMC18. Essa análise é muito importante, na medida em que permite uma configuração mais horizontal dos órgãos da OMC. Do ponto de vista daqueles que assumem uma interpretação mais clássica do direito internacional, acima da Conferência Ministerial estão os Membros e todo e qualquer trabalho da OMC é controlado por eles. No entanto, outras análises emergem com a institucionalização da OMC e seus órgãos, permitindo leituras com perspectivas mais construtivistas das relações internacionais. Como exemplo, temos aquela que reconhece um papel importante do Secretariado da OMC na condução dos trabalhos, e, mais além, aquela que atribui um aspecto constitucional à organização19.
Os órgãos de Revisão das Políticas Comerciais e de Solução de Controvérsias são dois mecanismos fundamentais para a condução dos trabalhos da OMC, na medida em que controlam o comprometimento dos Membros com a liberalização do comércio internacional e o cumprimento das regras previstas pelos Acordos em vigor. O Órgão de Revisão de Políticas Comerciais aprecia e avalia o conjunto das políticas comercias de cada Membro e a devida implementação dos Acordos da OMC20. Tal mecanismo vem a reforçar o princípio da transparência, indicado como um dos pilares do sistema de comércio multilateral e permite que sejam apresentadas recomendações para a melhor congruência da política comercial dos Membros com os Acordos da OMC e a política econômica mundial21.
18 Cf. CARREAU, JULLIARD (1998:60).
19 O termo "constitucionalização", aplicado para o sistema multilateral de comércio, significa na obra de
Ernest-Ülrich Petersmann - referenciais sobre esse tema, v. PETESMANN (1998, 1995, 1994a, 1988) - que algumas áreas do comércio internacional se relacionam de forma mais intrínseca com os sistemas jurídicos domésticos de seus Membros. Outros autores referem-se, com o uso do termo, a uma estrutura semelhante à aplicada no sistema da União Européia, em que há a adjudicação a um corpo central de regras, com efeitos diretos, supremacia e possibilidade de solução de conflitos (a respeito v. WEILER (2000a)). Para uma análise geral sobre o conceito e as teorias desenvolvidas, v. CASS (2001), que relaciona a ele: governança, democracia, processo de decisão político e jurídico (inclusive para resolução de conflitos).
20 Cf. Anexo 2 ao Acordo Constitutivo, sobre o Mecanismo de Revisão de Políticas Comerciais.
21 De acordo com o WT/TF/COH/S/7, Annex I, par. 10, que apresenta, ainda, dentre as vantagens do
O Órgão de Solução de Controvérsias, por sua vez, tem por fim aplicar as normas e os procedimentos do Entendimento Relativo a Normas e Procedimentos para Solução de Controvérsias (ESC) e as disposições sobre consultas e solução de controvérsias dos Acordos da OMC. Dessa forma, o Órgão de Solução de Controvérsias visa a preservar os direitos e obrigações assumidos no âmbito da OMC pelos seus Membros. Esse mecanismo permite a denúncia e a sanção daquele que não cumprir o seu dever e, assim, violar o direito de outro(s) Membro(s).
Quanto ao mecanismo de solução de controvérsias, valem algumas notas adicionais. Esse é o mecanismo apontado como o grande diferencial da OMC em relação a outros organismos internacionais. Isso porque (i) é um tribunal temático (resolve apenas os litígios relativos ao comércio internacional); (ii) possui dupla instância (além das possibilidades de consulta, bons ofícios, conciliação e mediação, dispõe de um Grupo Especial e um Órgão de Apelação); (iii) vai além da sanção moral (tradicional mecanismo do direito internacional) e define recomendações ao Membro condenado para alteração de sua política comercial incompatível com o sistema, com a possibilidade de recurso a mecanismos de compensação e suspensão de concessões em caso de não-observância das recomendações (caso da "retaliação comercial"); e (iv) tem supervisão multilateral, com a aprovação dos relatórios do Grupo Especial e do Órgão de Apelação pelos Membros da OMC, ao se reunirem no OSC.
Todas as decisões admitidas pelos procedimentos da Conferência Ministerial, do Conselho Geral, dos demais Conselhos e Comitês da OMC deverão ser tomadas por consenso entre os Membros, isto é, cada Membro tem o direito de veto, caso não concorde com a proposição. Exceção a esta regra é o procedimento do Órgão de Solução de Controvérsias, que admite apenas o consenso negativo entre os Membros para o caso de não-adoção de um relatório22.
Há uma crítica em relação à OMC, apresentada por Carreau e Juillard em especial, pelo fato de, na condução dos trabalhos de seus Conselhos, Comitês e Grupos de
sistema das demais instituições econômicas internacionais, em especial FMI e Banco Mundial, referindo-se a ela nos seguintes termos: "This (the Trade Policy Review Mechanism), it was felt, would allow trade-related issues of policy coherence to be brought more readily to the attention of finance and development officials so as to encourage cross-cutting policy cooperation. It would also contribute to increased transparency and public awareness of the costs of protectionist trade policies, and help encourage the IMF and World Bank to frame their trade policy advice consistently with WTO obligations".
22 Avanço este em relação ao sistema de solução de controvérsias do GATT que propugnava pelo consenso
positivo. Pelo sistema anterior do GATT, caso um Membro não concordasse com a decisão emitida pelo Grupo Especial, esta não seria adotada. Esse procedimento foi alvo de crítica constante, já que admitia à Parte Contratante condenada não aprovar a adoção do relatório e das medidas previstas.
trabalho, não haver a possibilidade de formação de direito derivado23. No entanto, se tomarmos como conceito de direito derivado aquele apresentado por Quoc Dinh24, notamos, pela análise dos trabalhos desenvolvidos pela OMC, durante quase dez anos de experiência, que parte significativa de seus trabalhos (incluindo uma pluralidade de trabalhos quotidianos que se desenvolve e origina relatórios e atas de reuniões) é muitas vezes utilizada como fundamento para argumentos pelos Membros nas reuniões de Conselhos e Conferências Ministeriais e mesmo no Órgão de Solução de Controvérsias25.
A institucionalização da OMC leva-nos a outra questão importante: a relação do seu sistema com o ambiente das relações internacionais como um todo. Essa questão desdobra-se em duas outras: (i) a da coerência do sistema da OMC com o sistema internacional e (ii) a do estabelecimento de formas de cooperação com outras organizações do sistema internacional. Essas questões serão retomadas nos itens a seguir, quando abordarmos a relação do sistema multilateral de comércio da OMC com o conceito de governança global.
Outro marco relevante na consagração da OMC foi o avanço na definição de objetivos e áreas de atuação da organização. Além dos três acordos institucionais (o Acordo Constitutivo, o Entendimento Relativo a Normas e Procedimentos para Solução de Controvérsias e o Mecanismo de Revisão de Políticas Comerciais), atualmente os acordos multilaterais que regulamentam o comércio internacional são quinze, ao lado de outros dois acordos de caráter plurilateral26. Parte dos acordos em vigor corresponde a negociações e acordos da era GATT; por isso, foram incorporados na nomenclatura GATT-1994. Há ainda cinco temas apontados para negociação de novos acordos até 2005, sob vigilância do fórum da OMC.
23 Cf. CARREAU, JUILLARD (1998:63)
24 Cf. QUOC DINH (1999:364 e segs.). O autor inclusive aponta que muitas vezes a possibilidade de
formação de direito derivado decorre dos trabalhos da organização mais do que de uma previsão específica em seu tratado constitutivo e também indica a pluralidade de atos que podem compor o conceito de direito derivado.
25 Sobre a importância do OSC no mecanismo de interpretação das regras previstas nos Acordos da OMC,
OSTRY (2001:9): "And inevitably, as is the case with all courts and all legal rules, but even more so because some WTO rules are deliberately imprecise or “creatively ambiguous”, the interpretation has essentially involved these internationally appointed judges making law, i.e. defining the boundary for domestic policy space and reinforcing the perception – and reality – of the intrusive nature of the new system.
26 Durante a Rodada do Uruguai foram assinados quatro acordos de caráter plurilateral: (i) Acordo sobre o
Comércio de Aeronaves Civis, (ii) Acordo sobre Compras Governamentais, (iii) Acordo sobre Produtos Lácteos e (iv) Acordo sobre Carne Bovina. Estes dois últimos expiraram em 1997 e continuam em vigor apenas os dois primeiros. Há, ainda hoje, o Acordo sobre Tecnologia da Informação, que foi negociado por alguns Membros da OMC durante a 2ª Conferência Ministerial em 1996. Esse acordo, no entanto, é considerado apenas um instrumento para a redução de tarifas, já que não prevê um regime específico para o setor.
Na área de atuação, deixando de lado os acordos de caráter institucional e os acordos comerciais plurilaterais, foram apresentados em três principais áreas os acordos multilaterais de comércio: Acordos Multilaterais sobre o Comércio de Bens (Anexo 1A), Acordo Multilateral sobre o Comércio de Serviços (Anexo 1B) e Acordo sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comércio (Anexo 1C). Da parte relativa ao comércio de bens, uma parcela dos Acordos corresponde a interpretações ou revisão do regime GATT-194727 e uma outra parte corresponde a novas áreas relativas ao comércio, antes não reguladas pelo GATT28. O comércio de bens sempre foi regulamentado pelo GATT, ainda que de forma imperfeita, devido às exceções admitidas e aos comportamentos não previstos. O importante, portanto, é que o GATT foi estabelecido desde 1947 como o marco de negociações para o comércio internacional de bens.
Quanto aos dois outros anexos, Anexos 1B e 1C, comércio de serviços e direitos de propriedade intelectual relacionados ao comércio, constituem efetivamente novas áreas trazidas para a regulamentação do comércio internacional. Ao inserirem a negociação e a regulação sobre esses temas, foram promovidas mudanças efetivas sobre o que pode ser negociado no sistema multilateral da OMC, ou seja, houve uma mudança nas áreas de atuação da organização.
Nesse sentido, três pontos devem ser destacados sobre a regulamentação do sistema multilateral de comércio pós-1994: (i) não corresponde apenas a um acordo sobre tarifas e comércio; (ii) regula áreas não apenas do comércio strito sensu, mas também áreas relacionadas ao comércio; e (iii) regula áreas fortemente relacionadas à política pública dos Membros29.
27 Incluem-se neste rol: (i) o Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio 1994 (e seus 7 Entendimentos); (ii) o
Acordo sobre a Implementação do Artigo VI do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio 1994; (iii) o Acordo sobre a Implementação do Artigo VII do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio 1994; (iv) o Acordo sobre Salvaguardas (antes previsto no Artigo XIX do GATT); e (v) o Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias (antes previsto no Artigo XVI do GATT).
28 São novos acordos: (i) Acordo sobre Agricultura; (ii) Acordo sobre a Aplicação de Medidas Sanitárias e
Fitossanitárias; (iii) Acordo sobre Têxteis e Vestuário; (iv) Acordo sobre Barreiras Técnicas ao Comércio; (v) Acordo sobre Medidas de Investimento Relacionadas ao Comércio; (vi) Acordo sobre Inspeção Pré- Embarque; (vii) Acordo sobre Regras de Origem; (viii) Acordo sobre Procedimentos para o Licenciamento de Importações. Podemos considerar os temas do Acordo sobre Agricultura e sobre Têxteis e Vestuário como temas que, na qualidade de bens, já estavam regulados pelo GATT; no entanto, a prática internacional em relação a tais áreas do comércio foi crescentemente tão perversa, na adoção de mecanismos de exceção em relação ao sistema geral, que se entende que os Acordos trouxeram nova regulamentação nessas áreas para o comércio internacional.
29 Neste sentido, STICHELE (1998): "This pattern persists despite the WTO having developed its jurisdiction
well beyond the area of tariff reduction. The WTO now covers a wide range of sectors with implications for most aspects of life (…)." E OSTRY (2000:2) enfatiza "Even the term "trading system" is an anachronism today since the WTO is less and less centred on trade rather than domestic regulation and legal systems." (no mesmo sentido OSTRY (2003a:3)). MARCEAU, TRACHTMAN (2002:837-8) questionam até que ponto a
Estas determinações são extremamente significativas porque trouxeram um novo contexto de regulação do comércio internacional, para além de obrigações de não- fazer – típicas do direito internacional – introduzindo, agora, obrigações de fazer. Não se deve deixar de destacar que as rodadas de negociação sobre o comércio internacional no âmbito da OMC, nos últimos anos, têm a perspectiva de avançar sobre temas dessa natureza30. Nesse sentido, afirma-se que a regulamentação da OMC veio a aportar um caráter mais intenso e profundo, que requer a adoção de políticas comuns entre os Membros envolvidos.
Ampliar as áreas de regulação do comércio multilateral na Rodada do Uruguai significou também formar um corpo único de regras, sob o princípio do empreendimento único (single-undertaking)31. Isto é, na medida em que um Membro se vincula a um dos Acordos Multilaterais, necessariamente deve vincular-se a todos os demais acordos definidos como multilaterais. A parte as questões políticas, da perspectiva institucional, esse princípio contribui para a organicidade do sistema multilateral de comércio, comprovada pela possibilidade de compensação e suspensão de concessões entre diferentes acordos ("retaliação cruzada") no cumprimento das decisões do mecanismo de solução de controvérsia.
A expansão das áreas de regulamentação pelos Acordos da OMC leva à intensificação do processo de "jurisdização" do sistema de comércio internacional. Beneficiam-se desse processo, em especial, aqueles que buscam previsibilidade para transacionar no sistema multilateral (em grande medida entes privados). Esse processo de "jurisdização", de acordo com Abbott e Snidal, assegura a previsibilidade porque: (i) normalmente, as regras são interpretadas e aplicadas por tribunais especiais, de caráter arbitral ou judicial; (ii) as regras se tornam parte da lei interna de cada Estado; (iii) os compromissos jurídicos mobilizam interesses jurídicos e os respectivos grupos de proteção e, ainda, legitimam sua participação no processo de decisão interno; (iv) aumenta o custo da violação das regras, tanto no nível nacional como internacional; (v) as próprias
OMC deve estender sua área de atuação para além do que denominam de sua "core competency" no comércio internacional e afirmam que: "Increasingly, the core of international trade is intertwined with a penumbra of traditionally domestic regulatory prerogatives, such as the environment, health, labour, culture, tax, etc." A respeito da perda de centralidade do tema tarifas, é importante apontar para as dificuldades de se controlar por esse mecanismo os novos meios de comércio, como o comércio eletrônico. Esse novo tipo de comércio admite formatos que escapam ao controle aduaneiro dos Estados. A respeito dos trabalhos na OMC sobre esse último tema, v. SANCHEZ (2003b).
30 São os casos, por exemplo, das negociações anunciadas em Cingapura na 2a. Conferência Ministerial da
obrigações passam a ser dotadas de determinado grau de legitimidade admitida por diferentes grupos; e (vi) passa-se a desenvolver e requerer um discurso definido dentro de parâmetros específicos32.
Por outro lado, não deveremos negligenciar as dificuldades que tal "jurisdização" traz, sobretudo quando contraposta ao sistema interestatal tradicional. Suas mudanças podem suscitar desde saudosismos por parte das instituições privilegiadas daquele espaço, isto é, os Estados, até temores na descoberta de um novo sistema de riscos e novos referenciais33.
Tendo em vista a estrutura jurídica apresentada, procuraremos identificar o grau de "jurisdização" da OMC quanto aos critérios de formas de consagração das obrigações assumidas, quanto ao grau de precisão das obrigações assumidas e quanto ao grau de delegação de poderes à nova organização:
Esquema B
Graus de "jurisdização" da OMC34
Obrigação Convenções
Não-jurídicas Regra Jurídica Vinculante
Precisão Princípios
Vagos
Regra Jurídica Precisa
Delegação Diplomacia Cortes internacionais,
organizações internacionais
(Baixo) (Médio) (Alto)
Observa-se que, com a criação da OMC e a institucionalização dos seus Conselhos e Comitês (inclusive dos mecanismos de solução de controvérsias e de revisão
31 O empreendimento único é apresentado como uma vantagem em relação ao acordo de retalhos que era o
GATT. Nas palavras de LAFER (1998:23-4), "permitiu à OMC um aprofundamento rationae materiae".
32 Cf. ABBOTT, SNIDAL (2000:429 e segs.).
33 ABBOTT, SNIDAL (2000:436) apontam para esse outro lado da moeda, com o exemplo específico dos
impasses na Rodada de Seattle: "Over time, GATT developed into the WTO as states learned the advantages of harder legalization in governing international trade. But the history of the regime – from its earliest days through November 1999 ministerial meeting – demonstrates clearly that achieving harder legalization is a sensitive and protracted process."
34 Baseado em GOLDSTEIN et alli (2000:404).
de políticas comerciais), um nível médio-alto de delegação de poderes à organização. Atribui-se médio-alto porque em última instância cabe sempre a decisão conjunta dos Membros, elemento esse que passa a ser inclusive o fundamento do constante argumento de que a OMC é uma organização member-driven35.
No entanto, quanto ao grau de vinculação e de precisão das obrigações assumidas no âmbito da OMC pelos seus Membros, reconhecemos um grau de "jurisdização" entre baixo e médio. Isso porque, apesar da extensão do número de acordos e temas envolvidos pela OMC (o que proporciona um grau de vinculação médio), essas regras ainda são apresentadas de forma um pouco ambígua e entre si ainda permitem a aplicação de medidas distorcivas do comércio, como, por exemplo, o caso de barreiras técnicas ou medidas sanitárias e fitossanitárias com as quais os Membros alegam proteger