A palavra “precatório” vem do latim precatorius. É um termo especialmente utilizado que se traduz em requerimento.
Precatórios são requisições expedidas pelo juiz da execução ao Presidente do Tribunal competente em face de uma sentença condenatória transitada em julgado em desfavor da Fazenda Pública para que expeça as respectivas ordens de pagamentos dessas dívidas.
Humberto Theodoro Júnior define precatórios como119:
(...) a requisição de um juiz de 1º grau, mediante ofício, à autoridade administrativa, que é o Presidente do Tribunal, de numerário para pagamento decorrente de decisão judicial de 1º e 2º graus, transitada em julgado.
No mesmo sentido, conceitua Bruno Espiñeira Lemos120:
O termo precatório deriva do latim precatorius. É especialmente empregado para indicar a requisição, ou propriamente a carta expedida pelos juízes da execução de sentenças, em que a Fazenda Pública foi condenada a certo pagamento, ao Presidente do Tribunal, a fim de que, por seu intermédio, se autorizem e se expeçam as necessárias ordens de pagamento às respectivas repartições pagadoras.
119 THEODORO JÚNIOR, Humberto. Precatórios – problemas e soluções. Orlando Vaz coordenador. Belo Horizonte: Del Rey, 2005, p. 51.
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LEMOS, Bruno Espiñeira. Precatório – trajetória e desvirtuamento de um instituto. Necessidade de
Aprofundando o tema, cabe destacar os ensinamentos de Humberto Theodoro Júnior121:
(...) dois órgãos da Justiça, como se vê, participam necessariamente da execução especial de que se cuida: a diligência parte de juiz de 1º grau, mas só se completa com a interferência do Presidente do Tribunal. Sob o rótulo, portanto, de precatório, há duas fases procedimentais distintas a cargo de autoridades diferentes: em primeiro lugar o juiz da execução expede o ofício requisitório, que é encaminhado ao Presidente do Tribunal. Após a tramitação burocrática de comprovação de sua regularidade e de registro, o Presidente expede o precatório propriamente dito para o órgão da Administração encarregado do cumprimento da sentença.
A propósito da citação de Humberto Theodoro Júnior, lembramos que a satisfação dos precatórios depende de uma outra atividade de cunho administrativo. Ou seja, de acordo com as normas estabelecidas no Direito Financeiro, o Poder Executivo deverá dotar o Poder Judiciário dos orçamentos originalmente previstos na Lei Orçamentária Anual (LOA), para que possa liquidar seus débitos representados por títulos líquidos, certos e exigíveis.
Com efeito, a verba orçamentária direcionada ao pagamento dos precatórios deve ser disponibilizada para o Presidente do Tribunal competente, para que assim possa satisfazer as diversas dívidas de precatórios à conta dos respectivos créditos.
Aprofundando o estudo, cabe ainda destacar que o precatório é um instituto criado pelo ordenamento jurídico brasileiro com a finalidade específica de evitar que o Poder Público seja submetido ao processo ordinário de execução.
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Dessa forma, com base no princípio da impenhorabilidade dos bens públicos, o Texto Supremo, em seu artigo 100, disciplinou o pagamento dos débitos devidos pela Fazenda Federal, Estadual, Distrital e Municipal por meio dos precatórios.
Dispõe o artigo 100 do Texto Constitucional122:
Art. 100. À exceção dos créditos de natureza alimentícia, os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação de precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.
Parágrafo 1º. É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de interesse público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários, apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente.
Parágrafo 1º-A. Os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou invalidez, fundadas na responsabilidade civil, em virtude de sentença transitada em julgado.
Parágrafo 2º. As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados diretamente ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exeqüenda determinar o pagamento segundo as possibilidades do depósito, e autorizam a requerimento do credor, e exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito de precedência, o seqüestro da quantia necessária à satisfação do débito.
Parágrafo 3º. O disposto no caput desse artigo, relativamente à expedição de precatórios, não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda Federal, Estadual, Distrital ou Municipal deva fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado.
Parágrafo 4º. A lei poderá fixar valores distintos para o fim previsto no §3º deste artigo, segundo as diferentes capacidades das entidades de direito
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BRASIL, Constituição Federal (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Senado, 1988.
público.
Parágrafo 5º. O Presidente do Tribunal competente que, por ato comissivo ou omissivo, retardar ou tentar frustrar a liquidação regular de precatório incorrerá em crime de responsabilidade.
Da análise do artigo em questão percebe-se que o caput desse dispositivo constitucional dispõe sobre a ordem cronológica de satisfação dos precatórios. Assim, pautada no princípio da impessoalidade da Administração Pública no exercício de suas funções, a satisfação dos precatórios deverá necessariamente observar a ordem cronológica estabelecida123.
Sobre o princípio da impessoalidade da Administração Pública, cabe descrever breves considerações aduzidas por Celso Antônio Bandeira de Mello124:
Nele se traduz a idéia de que a Administração tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas. Nem favoritismo, nem perseguições são toleráveis. Simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na atuação administrativa e muito menos interesses sectários, de facções ou grupos de qualquer espécie. O princípio em causa não é senão o próprio princípio da igualdade e da isonomia. Está consagrado explicitamente no art. 37, caput, da Constituição. Além disso, assim como “todos são iguais perante a lei” artigo 5º,
caput, a fortiori teriam de sê-lo perante a Administração.
A propósito, cabe lembrar que, para que o precatório seja satisfeito até o final do exercício seguinte ao que forem expedidos, deverá ser necessariamente apresentado até o último dia do primeiro semestre do ano anterior.
123 CF, art. 37, caput: “A administração pública direta ou indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também o seguinte: (...)”.
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Entretanto, se o precatório for apresentado apenas no segundo semestre do ano corrente, deverá ser inserido no orçamento do ano subseqüente.
Por sua vez, a verba necessária para o pagamento atualizado desses títulos de dívidas públicas apresentados até 1º de julho daquele ano deverá estar incluída na Lei Orçamentária Anual, de acordo com § 1º do artigo mencionado.
Discorrendo sobre o pagamento atualizado do precatório, pontua Hugo de Brito Machado125:
A verdadeira solução para o problema, a nosso ver, não está no pagamento direto, mas na correta colocação da sistemática do precatório. E é simples. Basta que a verba orçamentária destinada ao pagamento dos precatórios seja uma previsão.
Aliás, nada justifica que não sejam assim. O orçamento, por sua própria natureza, é uma previsão. Tanto as receitas, como as despesas, nele são apenas previstas. Razão nenhuma existe para que, relativamente aos precatórios, a verba orçamentária corresponda ao valor efetivo dos mesmos, e não uma previsão. Feita esta correção na forma de inclusão no orçamento de verba para os pagamentos dos precatórios, cada um deles, poderá ser pago integralmente, isso é, com valor atualizado até a data do efetivo pagamento, e logo em seguida a respectiva apresentação ao Tribunal, com efetiva observância da ordem cronológica dessa apresentação.
Acerca desse tema, convém salientar que essa correção monetária será feita até o dia 1º de julho do ano em que for apresentada. Todo o desgaste decorrente do título, seja ele pela economia global ou atraso no pagamento, ressalte-se, todo esse período, não será computado quando da efetiva satisfação do crédito.
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MACHADO, Hugo de Brito. Precatório e orçamento. Revista da Procuradoria Geral do Estado de
Quanto à incidência dos juros de mora, uma vez pagos os precatórios dentro do prazo previsto na Lei Fundamental, não há que se falar na sua incidência.
Neste sentido, Humberto Theodoro Júnior126 esclarece:
(...) a) o cumprimento seria feito até o final do exercício seguinte à apresentação do precatório; b) durante esse prazo, o montante do precatório ficaria sujeito à correção monetária, de sorte que o respectivo cumprimento seria feito pelo valor atualizado na data do efetivo pagamento; c) não se incluíram na referida atualização os juros de mora, certamente porque se entendeu que, havendo um prazo legal para o pagamento, não estaria o devedor, dentro dele, em mora.
Abrangendo ainda mais o assunto, importante mencionarmos a figura do precatório complementar, que nada mais seria que o precatório expedido em face da insuficiência do valor depositado para a liquidação do título atual.
Far-se-á mais uma vez necessária a expedição do precatório complementar quando o pagamento do título vencido ocorrer após o prazo estabelecido constitucionalmente, uma vez que o Presidente do Tribunal competente não tem poderes para alterar o valor originário do título a ser liquidado.
A forma de satisfação dos precatórios deverá obedecer ao disposto nos artigos 730 e 731 do Código de Processo Civil127.
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THEODORO JÚNIOR, op. cit., p. 63.
127 CPC, art. 730: “Na execução por quantia certa contra a Fazenda Pública, citar-se-á a devedora para opor embargos em 10 (dez) dias; se esta não o opuser, no prazo legal, observar-se-ão as seguintes regras: I – o juiz requisitará o pagamento por intermédio do presidente do tribunal competente; II – far-se-á o pagamento na ordem de apresentação do precatório e à conta e ordem do respectivo crédito”.
CPC, art. 731: “Se o credor for preterido no seu direito de preferência, o presidente do tribunal, que expediu a ordem, poderá, depois de ouvido o chefe do Ministério Público, ordenar o seqüestro da quantia necessária para satisfazer o débito”.
Observado esse procedimento, se, uma vez citada, a Fazenda Pública não opuser embargos no prazo estabelecido, o juiz requisitará o pagamento por intermédio do Presidente do Tribunal competente.
Caso contrário, se, citada, a Fazenda Pública oferecer embargos, iniciar- se-á uma nova discussão quanto ao valor devido pela entidade devedora até que sejam expedidas novas ordens de pagamento, agora de acordo com o decidido em sentença judicial transitada em julgado.
Ademais, cabe pontuar que, caso seja o credor preterido do seu direito de preferência na satisfação do precatório, o Presidente do Tribunal, que expediu a ordem poderá ordenar o seqüestro da quantia necessária para satisfazer o débito, como forma de preservar a ordem cronológica da satisfação dos débitos públicos.
Mudando de assunto, do exame do artigo em comento não há dúvidas de que os precatórios foram divididos em dois grupos, ou seja, os comuns e os de natureza alimentícia.
Os precatórios de natureza alimentícia são aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou invalidez, fundadas na responsabilidade civil, em virtude de sentença judicial transitada em julgado, conforme dispõe o § 1º-A do artigo citado.
Os precatórios de natureza alimentícia poderão ser satisfeitos com preferência sobre os precatórios comuns. Contudo, faz-se necessária a observância da ordem cronológica de pagamento dentro da sua categoria.
Como observa Bruno Espiñeira Lemos128, o § 1º-A do artigo 100 da Constituição Federal teve como fim maior estabelecer limites para que se possam caracterizar os precatórios de natureza alimentícia, afastando-se em
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definitivo as polêmicas que surgiram no momento de adequar-se o precatório em sua ordem cronológica.
Reafirmando as razões expostas, cabe trazer aqui o verbete n.º 655 da Súmula do Supremo Tribunal Federal, que, após várias decisões no mesmo sentido, assim se posicionou:
A exceção prevista no art. 100, caput, da Constituição, em favor dos créditos de natureza alimentícia, não dispensa a expedição de precatório, limitando-se a isentá-los da observância da ordem cronológica dos precatórios decorrentes de condenações de outra natureza.
É, também, pacífico o entendimento do Superior Tribunal de Justiça, que previu no verbete n.º 144 da sua Súmula:
Os créditos de natureza alimentícia gozam de preferência, desvinculados os precatórios de ordem cronológica dos créditos de natureza diversa.
Ainda no que toca a liquidação dos precatórios de natureza alimentícia, importante ressaltar que a sua satisfação não está sujeita ao parcelamento concedido à entidade devedora para o cumprimento dos precatórios comuns, conforme previsão introduzida no caput do artigo 78 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias129.
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ADTC, art. 78, caput: “Ressalvados os créditos definidos em lei como de pequeno valor, os de natureza alimentícia, os de que trata o artigo 33 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e suas complementações e os que já tiverem os seus respectivos recursos liberados ou depositados em juízo, os precatórios pendentes na data de promulgação desta Emenda e os que decorreram de ações ajuizadas até 31 de dezembro de 1999 serão liquidados pelo seu valor real, em moeda corrente, acrescido de juros legais, em prestações anuais, iguais e sucessivas, no prazo máximo de dez anos, permitida a cessão de créditos”.
ADCT, art. 33, caput: “Ressalvados os créditos de natureza alimentar, o valor dos precatórios judiciais pendentes de pagamento na data da promulgação da Constituição, incluído o remanescente de juros
É relevante frisar que o pagamento dos precatórios de natureza alimentícia será feito em uma única parcela, com valores devidamente atualizados na data da sua efetivação.
Por outro lado, os precatórios comuns previstos no artigo 100 da Carta Magna deverão observar a ordem cronológica de apresentação, sem qualquer tipo de preferência sobre os demais, à conta dos créditos respectivos, sob pena de aplicação do disposto no artigo 731 do Código de Processo Civil.
Ao tratarmos da natureza jurídica dessas requisições, não poderíamos deixar de mencionar o previsto no artigo 100, § 3º, do Texto Supremo, que fora introduzido originariamente pela Emenda Constitucional n.º 20/98 e que instituiu as “requisições de pequeno valor” – RPVs.
Convém realçar que essas “requisições de pequeno valor” foram excluídas do regime processual dos precatórios, ainda que sujeitas à execução por quantia certa contra a Fazenda Pública.
Nas “requisições de pequeno valor” não há ordem cronológica de satisfação dos débitos. As requisições deverão ser cumpridas dentro do prazo nela previstos, sob pena de seqüestro ou bloqueio das verbas públicas, no valor suficiente para o seu pagamento.
Serão consideradas “requisições de pequeno valor” aquelas provenientes de sentença relativa a dívidas definidas em lei como de pequeno valor.
Primeiramente, a Lei Federal n.º 10.099, de 19 de dezembro de 2000130, pretendeu regulamentar os limites aplicáveis para que esses débitos pudessem ser considerados “requisições de pequeno valor”.
e correção monetária, poderá ser pago em moeda corrente, com atualização em prestações anuais, iguais e sucessivas, no prazo máximo de oito anos, a partir de 1º de julho de 1989, por decisão editada pelo Poder Executivo até cento e oitenta dias da promulgação da Constituição”.
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Lei Federal n.º 10.099, art. 1º: “O art. 128 da Lei n. 8.213 de 24 de julho de 1991, alterado pela Lei n.º 9.032, de 28 de abril de 1995, passa a vigorar com a seguinte redação: Art. 128. As demandas judiciais que tiverem por objeto o reajuste ou a concessão de benefícios regulados nesta Lei cujos valores de execução não forem superiores a R$ 5.180,25 (cinco mil, cento e vinte oito reais e vinte cinco centavos) por autor poderão, por opção de cada um dos exeqüentes, ser quitada no prazo de
Todavia, essa lei, ao regulamentar esse dispositivo constitucional, ou seja, definindo os limites aplicáveis para que as requisições pudessem ser consideradas de pequeno valor, disciplinou unicamente obrigações para a Previdência Social, não sendo possível aplicá-la aos demais entes de direito público.
Nada obstante, em 2001 foi editada a Lei n.º 10.259, que dispõe sobre a instituição dos Juizados Especiais Cíveis e Criminais no âmbito da Justiça Federal, e que regulamentou o § 4º do artigo 100 da Constituição Federal, estabelecendo como “requisições de pequeno valor” aquelas condenações que não ultrapassem o valor de 60 salários mínimos, tornando, assim, inaplicável a regra constante da Lei n.º 10.099/00131.
Já nos âmbitos estaduais, distrital e municipais, a Constituição Federal, em seu artigo 100, § 4º, estabeleceu que a lei poderá fixar valores distintos, segundo as diferentes capacidades das entidades de direito público.
até sessenta dias após a intimação do trânsito em julgado da decisão, sem necessidade de expedição de precatório. Parágrafo 1º. É vedado o fracionamento, repartição ou quebra de valor da execução, de modo que o pagamento se faça, em parte, na forma estabelecida no caput e, em parte, mediante expedição de precatório. Parágrafo 2º. É vedada a expedição de precatório complementar ou suplementar do valor pago na forma do caput. Parágrafo 3º. Se o valor da execução ultrapassar o estabelecido no caput, o pagamento far-se-á sempre por meio de precatório. Parágrafo 4º. É facultada a parte exeqüente a renúncia ao crédito, no que exceder ao valor estabelecido no caput para que possa optar pelo pagamento do saldo sem precatório, na forma ali prevista. Parágrafo 5º. A opção exercida pela parte para receber os seus créditos na forma prevista no caput implica a renúncia do restante dos créditos porventura existentes e que sejam oriundos do mesmo processo. Parágrafo 6º. O pagamento sem precatório, na forma prevista neste artigo, implica quitação total do pedido constante na petição inicial e determina a extinção do processo. Parágrafo 7º. O disposto neste artigo não obsta a interposição de embargos a execução por parte do INSS.
Art. 2º. O disposto no art. 128, da Lei n.º 8.213, de 1991, aplica-se aos benefícios da prestação continuada de que trata a Lei n.º 8.742, de 7 de dezembro de 1993.
Art. 3º. Os precatórios inscritos no Orçamento para o exercício de 2000 que se enquadrem nas demandas judiciais de que trata o art. 128 da Lei n.º 8.213, de 1991, ou no art. 2º desta Lei, poderão ser liquidados em até noventa dias da data da sua publicação, fora da ordem cronológica de apresentação.
Art. 4º. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.” 131
Lei n.º 10.259, art. 17: “Tratando-se de obrigação de pagar quantia certa, após o trânsito em julgado da decisão, o pagamento será efetuado no prazo de sessenta dias, contados da entrega da requisição, por ordem do juiz, a autoridade citada para a causa, na agência mais próxima da Caixa Econômica Federal ou do Banco do Brasil, independentemente de precatório. Parágrafo 1º. Para os efeitos do parágrafo 3º do art. 100 da Constituição Federal, as obrigações ali definidas como pequeno valor, a serem pagas independentemente de precatório, terão como limite o mesmo valor estabelecido nesta Lei para a competência do Juizado Especial Federal – art. 3º, caput.
Art. 3º, caput. Compete ao Juizado Especial Federal Cível processar, conciliar e julgar causas de competência da Justiça Federal até o valor de sessenta salários mínimos, bem como executar as suas sentenças.”
Ante a falta de regulamentação dos limites a serem considerados, a Emenda Constitucional n.º 37/01, que introduziu no Texto Constitucional o artigo 87 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias132, estabeleceu os parâmetros para as “requisições de pequeno valor”, ou seja, limitou em 40 salários mínimos as requisições para a Fazenda dos Estados e do Distrito Federal, e 30 salários mínimos para os Municípios.
Ademais, quando nas execuções das “requisições de pequeno valor” o