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A respeito do Federalismo, afirma-se que “a instituição federal testemunha uma relativa opacidade da federação em relação aos seus Estados-membros e indica,

228 _{Barberis, op.cit., 1983, p. 167-168.} 229

Apud José Blanes Sala e Clara Maria Faria Santos, “O reconhecimento dos municípios como sujeitos de Direito Internacional Público”, in: O Município e as Relações Internacionais: aspectos jurídicos. São Paulo: Educ, 2009, p.58.

116 portanto, a existência de um processo de emancipação da criatura em relação a seu criador”230_.

Um dos conceitos mais célebres do federalismo, como forma de governo, refere-se à divisão de competências entre o centro e a periferia do poder como característica principal do sistema federal: é um método de divisão de poderes de modo que governos centrais e regionais sejam cada um, em cada esfera, coordenados e

independentes231.

Assim, os princípios da independência e da interdependência se completam e coexistem quando se analisa os dois níveis imprescindíveis do Estado federal, que não se isolam, mas se compõem. O jurista tem necessidade de pensar conjuntamente esta relação institucional entre os dois componentes federativos: a federação e seus Estados federados. Assim, evidencia-se o pluralismo de ordens jurídicas quando se trata de uma federação, aparentemente contraditórias, mas complementares na separação e na conexão entre duas ordens.

O princípio da independência também pode ser chamado de princípio da autonomia. Tal princípio traduz a ideia de que o status das unidades federativas é reconhecido e garantido pelo direito federal. E reforça que o status constitucional das entidades federativas não é o mesmo que o das coletividades locais em um Estado centralizado.

Com efeito, a autonomia deverá ser utilizada também para se descrever o status da federação em relação a seus Estados-membros. A independência da federação é o resultado de sua institucionalização e desse processo de diferenciação. A instância federal detém uma autonomia orgânica e funcional em relação às suas unidades federativas. Trata-se, portanto, de um princípio de dupla autonomia232_{, tanto em}

relação ao Estado federal, quanto em relação aos seus Estados federados. Isso porque não se pode negar que, em geral a autonomia só é analisada do ponto de vista dos Estados federados.

230

Beaud, op.cit., 2007, p. 193. 231

Wheare. Federal Government. 4ªed. Londres: Oxford University Press, 1963, p.10. apud. Renaud Dehousse, op.cit., 1991, p. 21.

232

117 Em termos práticos, o princípio da independência ou da autonomia revela que o Estado federal não pode exercer sobre os Estados federados um controle hierárquico ou uma relação de tutela. Resta claro que há países nos quais se apresentam formas mais desenvolvidas no que concerne à submissão dos Estados federados. Mas, de todo modo, o princípio da autonomia implica duas técnicas importantes, que são tanto a atribuição de competências protegidas que correspondem à famosa divisão de competências entre instâncias federais e federadas, quanto a atribuição de imunidades aos tipos de instâncias da federação. Esta divisão de competências consiste em atribuir a todas as instâncias em questão poderes e prerrogativas sobre seus domínios nos quais o poder público deverá intervir. A depender do objeto em questão, o pacto federativo ou a prática constitucional estabelecerão qual será a instância competente. Tal decisão implica que a outra instância se guie pelo limite de sua competência, ou pela proibição de agir naquele domínio. A independência de cada entidade será, de todo modo, garantida constitucionalmente, mesmo se a questão de saber quem prevalece nessa repartição de competências é polêmica. Tal conflito resulta da própria técnica do federalismo, para quem toda federação é regida por um duplo princípio de especialidade em virtude de cada uma das duas instâncias, federal e federada, somadas por estabelecer sua intervenção sobre o domínio que lhe seja reservado no pacto federativo.

Uma federação baseia-se num sistema complexo de atribuições de poderes e competências, necessários devido à dualização do poder público233_{. Trata-se de um}

sistema fracionado de competências que funciona de um modo totalmente contrário àquele do Estado, governado pelo princípio da competência onipresente da força pública.

Por outro lado, a federação e seus Estados federados não estão completamente isolados ou separados, da mesma forma que não se pode dizer que a federação não esteja conectada a uma ordem jurídica global. Com efeito, essas relações mútuas são regidas pelo pacto federativo. De tais relações inevitáveis entre as duas instâncias decorre o princípio de interdependência, indispensável complemento do

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118 princípio de independência. Tal princípio ilustra a ideia de uma conexão entre as duas ordens jurídicas, uma imbricação permanente que implica a existência de várias pontes entre elas.

A primeira delas se dá em nível constitucional, ou seja, não se pode imaginar que uma constituição de um Estado federado não mantenha relação com a constituição federal. O princípio da interdependência se manifesta no caso das garantias federais, através das quais a proteção dos Estados-membros é paradoxalmente assegurada pela federação. Trata-se mesmo de um caso de ingerência da federação nos temas interiores dos seus Estados federados, mas se trata de uma ingerência

legítima, que terá a forma quer de intervenção federal, quer de execução federal. Outrossim, se o princípio de interdependência tem um sentido particular em uma federação, é porque ele descreve o princípio de conexão entre duas ordens jurídicas através da técnica particular do reenvio234 _{de uma ordem jurídica à outra.}

Apesar de organizados de forma separada e independente, a federação e seus Estados federados, pelo cumprimento de suas funções legislativas, executivas e judiciárias, conformam um sistema único, ensejando o princípio da interdependência.

Um tema recorrente é a celebração de acordos internacionais, admitindo-se sempre o cenário no qual o Estado federal conclui acordos que repercutirão na esfera de competência dos Estados federados e vice-versa, ou seja, quando o Estado federado celebra acordos cuja esfera de competência seja federal.

Se os Estados federais concluem tratados que recaem sobre a esfera de competência dos Estados federados, tais tratados terão efeitos jurídicos plenos. Esta é a regra. Resta claro que, havendo vícios de consentimento ou qualquer mácula que seja passível de nulidade, o tratado não pode prosperar.

234 _{Esta técnica do reenvio é o meio pelo qual se efetua principalmente a ligação entre a federação e} seus Estados-membros, mas de uma forma específica. O direito público interno conhece também esta técnica de reenvio, mas a verdadeira especificidade da técnica do reenvio reside, sobretudo na reciprocidade que ela contém em um ordenamento federal. Assim, ela se distingue do reenvio que pode ocorrer em um Estado unitário, que institui uma relação vertical entre a norma que reenvia (a lei) e a norma a quem se reenvia (um decreto), pelo simples fato de que se trata de um reenvio mútuo entre duas ordens que são uniformes entre si.

119 Mesmo em se tratando de matéria atinente à competência do Estado federado, esta também é a regra válida perante o Direito Internacional. Ainda que não pareça a melhor regra, ou uma realidade que não vem ao encontro das novas Relações Internacionais federativas, ainda que pareça injusta, esta é a regra vigente.

Tal regra tem uma finalidade específica, que remonta à responsabilidade internacional sobre o mesmo tema. Ou seja, a federação que conclui um tratado sobre o tema de competência de um Estado federado será, ela mesma, responsável internacionalmente por qualquer omissão decorrente do tratado originada por seu Estado federado. De acordo com o Direito Internacional, a federação é responsável por atos e omissões de seus Estados federados.

Ou seja, admitindo-se que a federação conclua um tratado e que haja uma violação do Estado federado sobre este tratado, será a responsabilidade da federação ou do Estado federado que estará em questão? Novamente, somente a federação porta a responsabilidade internacional do fato de omissão pelo Estado federado de uma obrigação resultante de um tratado.235

Afirma-se que “é muito frequente que esta liberdade federativa exprima uma vontade política de emancipação. Seu ato jurídico, o pacto federativo, deve ser interpretado como um ato de autodeterminação política. Para ser completo, deve-se levar em consideração que o conceito de Império é a perfeita antítese de Federação, pois este testemunha um tipo de união de Estados que não se funda na liberdade, mas na repressão”.236

A federação advém de uma união de Estados consentida livremente. Trata-se de um encontro de vontades, onde se pode distinguir o consentimento unânime dos Estados. Trata-se de uma virtude da federação. Mas, se a federação for o produto artificial da vontade das unidades federadas, ter-se-á como resultante uma relação jurídica horizontal artificial entre seus Estados, bem como em relação à autonomia, que passará a viger apenas como um reflexo da atuação dos Estados-membros.

235 _{Para exemplificar esta situação-quadro que rege o Direito Internacional hodiernamente, o Caso} LaGrand parece o mais adequado e ilustrativo. Em seguida os casos Breard e Avena que muito se assemelham ao LaGrand também servirão como exemplo.

236

120 Seguindo a série de questionamentos que advém da temática do federalismo e seus impactos sobre o Direito Internacional Público, propõe-se, portanto, a mesma questão: quem será o responsável em caso de violação ocasionada pelo Estado federado, por acordo internacional por ele firmado?

Para responder a esta questão, escora-se sobre as atribuições da federação e sobre os limites e competências constitucionais. Ora, se o Estado federado conclui um acordo internacional com um Estado estrangeiro, cujo objeto está sob o domínio de suas competências, mas este acordo é violado, a federação será, mais uma vez a responsável no plano internacional. 237