Denetim

Ġç ve dıĢ denetim olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Ġç denetim kurumun kendi içerisinde oluĢturduğu yapılar ya da hiyerarĢi yoluyla gerçekleĢtirilen denetimdir. DıĢ denetim ise kurumun dıĢında bağımsız olarak kurulan ve kurumla bütçe ya da organik bir yolla herhangi bir bağı bulunmayan denetim yapılarını ifade etmektedir.

Etik kurullar, ombudsman ya da bağımsız denetleme mekanizmaları bunlar arasındadır. Ancak denetimde dikkat edilmesi gereken husus gerekli standartlara uymayanları denetlemek için dıĢ denetim kurumlarıyla birlikte – bağımsız denetçiler ve ombudsman gibi – yönetim ve iç denetim yapılarını birlikte çalıĢtırmanın garanti altına alınmasıdır.203

Bunlar yapısal olarak kurulan merkezi, yerel ya da ombudsman örneğinde olduğu gibi kiĢileri içine almaktadır. Burada ombudsman gibi kiĢileri kurum olarak ifade etmenin yanlıĢ olduğu düĢünülebilir. Ancak tek bir kiĢi bile olsa iĢleyen bütünsel bir mekanizmadan bahsedildiğinden bunu da bir yapı olarak düĢünmek gerekmektedir.

2.3.2.3.1.1. Etik Kurul

Kamu görevlilerinin hazırlanan etik yasalara uymalarını sağlamak ve bu yasaları yorumlamak amacıyla kurulan etik kurullar etik yaklaĢımı ve politikaları kurumsallaĢtırmada önemli bir araçtır.

Etik kurulların görevleri kamu görevlileri üzerinde içsel bir kontrolü geliĢtirmek veya desteklemek, kamu görevlilerinin uygunsuz durumlarda dıĢsal bir kontrolün yasal bir çerçevesini kurmak ve rolleri tanımlayarak kamu hizmetinde etik davranıĢı önemli kılan bir çevre oluĢturmaktır.204

Etkin bir Ģekilde iĢleyen etik kurullardan bahsedilebilmesi için, kurumları oluĢturanların tüm siyasi etkilerden uzak, liyakatle belirlenmiĢ kimselerden oluĢması, kurulların görev alanlarının net belirlenmesi ve kurul kararlarının bağlayıcılığının saptanması gerekmektedir. Kurullar, etik ilke ve standartların ihlali halinde söz konusu görevlilere cezalar verme, soruĢturma ile ilgili belgelere ulaĢma ve tanık dinleme gibi ceza hukukundan doğan yetkilere de sahip olmalıdırlar.205

Bağımsız etik kurullar düzenli olarak üyelerinin mali faaliyetleri incelemeli, olası sorunları

203 _{OECD, a.g.e., 2003, s. 12.} 204

Robert W. Smith, “Enforcement or Ethical Capacity: Considering the Role of the State Ethics Commissions on the Millenium”, Public Administration Review, Vol.63, No.3, May-June 2003, s.285. http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/1540-6210.00290/pdf (EriĢim Tarihi: 29.03.2012) 205 _{Steinberg vd., a.g.e., 1995, s. 122-125.}

belirlemeli ve onları düzeltmek için önlemler sunmalıdır. Üyeler sorunları düzeltmekte baĢarısız olduysa bilgiyi duyurmalıdırlar.206

Etik kurullar söz konusu olduğun birçok insanın aklına benzer iĢlevleri yerine getiriyormuĢ izlenimi veren teftiĢ kurulları, müfettiĢlik uygulamaları, disiplin uygulama ve kurulları gelmektedir. Ancak etik kurulları teftiĢ kurulları gibi iç denetim birimlerinden ayıran temel fark etik kurulların bağımsız bir denetim birimi olarak yapılandırılmasıdır. Bu bağımsızlığı ortaya çıkaran belli faktörler söz konusudur. Ġlki, bu kurul üyelerinin bağımsız uzmanlar olmalarıdır. Diğer iç denetim birimlerinde üyeler kuruma bağlı uzmanlar, görevliler veya aday/seçilmiĢ kiĢilerdir. Ġkinci olarak çoğunlukla meclis tarafından kontrol edilen kendi bağımsız bütçeleri vardır.

Ancak merkezi olarak bu bağımsızlığı koruyan etik kurullar mevcut ise de uygulamada kurumların içerinde kurumun kendi uzmanları ya da görevlilerinden oluĢan bir etik kurulda diğer kurular yanında iĢlev görmektedir. Kurumların içerisinde bulunan etik kuruların görevleri daha çok çıkar çatıĢması konusunda iĢ arkadaĢlarına danıĢmanlık yapmak ve etik kural ihlallerinin farkına vardırmaktır. Bağımsız etik kurullarda ise etik eğitim sağlamak, etik Ģikayetleri soruĢturmak, ceza belirlemek, görüĢ bildirmek, mali açıklama alma ve raporlama durumlarını izleme iĢlevleri bulunmaktadır.207

2.3.2.3.1.2. Ombudsmanlık

Aslen Ġsveç kökenli bir kelime olan ombudsman, temsilci, sözcü, görevli, koruyucu ve arabulucu, aracı, hakem manalarına gelmektedir.208

Devlet kurumları ile vatandaĢ arasında arabuluculu, hakemlik görevini üstlenen kiĢi anlamında kullanılmaktadır.209

206 _{Akt: Demmke vd., a.g.e., s. 115.} 207 _{Demmke vd., a.g.e., s. 86.}

208 _{Taykan Ataman, “Ombudsman ve Temiz Toplum”, Yeni Türkiye Siyasette Yozlaşma Özel}

Sayısı II, Cilt 3, Sayı 14,s. 779. s. 779- 789.

209 _{Kemal Özden ve Ertuğrul Gündoğan, “Ombudsmanlık Sistemi: Tanımı, Tarihi GeliĢimi,}

Dünyadaki Uygulamalar ve Türkiye‟deki Uygulanabilirlik TartıĢmaları”, Türkiye Günlüğü, Sayı 62, s.48, s. 48-54

Ombudsman, bağımsız üst düzey bir kamu görevlisinin basında bulunduğu, anayasa ya da yasa ile kurulan, araĢtırma, eleĢtirme, düzeltici eylemler önerme ve bulgularını kamuoyuna duyurma yetkisine sahip olan ancak resmi yaptırım yetkisi bulunmayan bir bürodur.210

Ombudsmanın asıl iĢlevi ise yönetsel iĢlem ve eylemler nedeniyle ortaya çıkan halk yakınmalarını incelemek, yönetimin hatalı tasarruflarını ortaya çıkararak hukuka uygun hareket etmesini sağlamak üzere, siyasal denetimi ve kamuoyunu harekete geçirerek idarenin hukuka uygun hareket etmesini sağlamaktır.211

Bu nedenle ombudsmanın görev alanına giren konuları Ģu Ģekilde tanımlamak mümkündür:

Hak ve özgürlüklerin korunması, Kötü yönetimin önlenmesi,

Yönetici ile vatandaĢ arasında gerçekleĢen iliĢkilerde hakkaniyetin korunması ve iyi iliĢkiler geliĢtirilmesidir. 212

Ombudsmanın görev alanına giren konulara bakıldığında çıkar çatıĢması konusunda yetkinin verilebileceği bir yapı olduğu görülmektedir. Ġster seçim ister atama yoluyla getirilsin temel olarak bağımsız bir kurum olması ve vatandaĢlardan gelen Ģikayetleri araĢtırma, inceleme ve soruĢturma yapabilmesi çıkar çatıĢması konusundaki konumunu arttırmaktadır. Ayrıca hatalı iĢlem yapan kamu görevlilerinin hatalarını veya yanlıĢlarını düzeltmeye davet etme yetkisinin bulunması; kural ihlali yapan kamu görevlileri hakkında ceza ve disiplin soruĢturması açma veya açılmasını isteme, gerektiğinde hatalı iĢlem veya eylem nedeniyle kamu görevlilerini kamuoyu veya parlamento nezdinde eleĢtirme yetkisi de çıkar çatıĢmasını önleyebilecek bir mekanizma olduğunu göstermektedir.213

210 _{Hans Gammeltoft-Hansen, “Ombudsman kavramı”, Çeviren: Turgay Ergun, Amme İdaresi}

Dergisi, Cilt 29, Sayı 3, Eylül 1996,s. 195. s.195-202.

211 _{A. ġeref Gözübüyük, Yönetim Hukuku, Turhan Kitabevi, 13. Baskı, Ankara, 1999, s. 312.} 212

B. Zakir AvĢar, Ombudsman (Kamu Hakemi): Türkiye İçin Bir Model Önerisi, Hak- ĠĢ Konfederasyonu Yayınları, Ankara.1988, s. 54-58.

213 _{Cengiz Akın, “Kamu Yönetimimizde yeniden düzenleme ÇalıĢmaları ve Denetim Sistemimiz”,}

2.3.2.3.1.3. Şikayet Mekanizmaları

ġikayet mekanizmaları tasarlamak çıkar çatıĢmalarının ilerleyerek etik dıĢı davranıĢ olmasını engellemeye yardımcı olmaktadır. ġikayet mekanizmaları formlar, eğitimler vb. yollarla ortaya çıkabilen çıkar çatıĢmalarını denetleyen kurumları harekete önemli mekanizmalardan biridir. ÇalıĢanların, paydaĢların veya vatandaĢların bu yolla denetleme mekanizmalarını harekete geçirmede etkin olabileceği görülmektedir.

PaydaĢların ya da vatandaĢların Ģikayette bulunmaları karĢılaĢtıkları ya da kar karĢıya gelebileceklerini düĢündükleri sorunlar karĢısında yönetimi veya denetim mekanizmalarını harekete geçirme çabasıdır. Bu çaba kiĢilerin haklarını korumak adına çok olağan ve doğal görünmektedir.

Ancak burada çalıĢanların Ģikayetleri dikkat çekmektedir ki zaten literatürde de bu olgu whistleblowing olarak adlandırılmaktadır. Whistleblowing, “kurumlarda

yasa dışı ve etik değerlere uygun olmayan davranış ve eylemlerin, kurum içinde ya da kurum dışında başka kişilere veya kurumlara zarar vermemesi için, bilgi sahibi kişiler (çalışanlar, paydaşlar) tarafından, sorunları çözme güç ve yetkisine sahip, kurum içindeki ve kurum dışındaki otoritelere bildirmesi” Ģeklinde tanımlanır.214

Bu durumun gerçekleĢmesi bazen bireyin yüksek etik değerlere bağlılığının sonucu oluĢan kişisel nedenlerle, bazen iyi yerleĢmemiĢ kurum kültürü ve yetersiz kurumsal bağlılık sonucu oluĢan organizasyonel nedenlerle veya kiĢilerarası çatıĢmalar, kıskançlıklar gibi durumsal nedenlerle açığa çıkmaktadır.215

Bu noktada sadece Ģundan bahsetmek gerekir ki bu Ģikayetler suistimal Ģeklinde de gerçekleĢebilir. Ġster vatandaĢ ister paydaĢ ister çalıĢanın gerçekleĢtirmiĢ olduğu bir Ģikayet, kamu görevlisi ile Ģikayeti yapan arasındaki yapılan iĢle ilgili ya da bundan tamamen bağımsız konularda yaĢadığı diğer anlaĢmazlıklara karĢı bir misilleme ya da öç alma durumu olarak kendini gösterebilir. Böyle durumlarda da

214

CoĢkun Can Aktan, “Organizasyonlarda YanlıĢ Uygulamalara KarĢı Bir Sivil Erdem, Ahlaki Tepki ve Vicdani Red DavranıĢı: Whistleblowing”, Mercek Dergisi,2008, s. 1.

http://www.scribd.com/doc/57143432/Aktan-Whistle ( EriĢim Tarihi: 05.04.2012) 215

Ģikayet dolayısıyla yapılacak sovuĢturma- kovuĢturma faaliyetlerinden sonra bu faaliyetle ile ilgili hangi bilgilerin kamuyla paylaĢılıp paylaĢılmayacağının iyi belirlenmesi çok önemlidir. Yoksa kamu görevlisinin iĢ verimi, iĢ yapma durumu olumsuz etkilenebilir ve Ģikayet mekanizması kamu görevlilerini sıkıĢtırma aracı olarak kullanılabilir.

2.3.2.3.2. Yaptırımlar

Çıkar çatıĢması söz konusu olduğunda yaptırımlar çıkar çatıĢmasının önlenmemesi durumunda ya da gerçekleĢtiğinde sovuĢturma ve kovuĢturma aĢamaları da dahil olmak üzere cezalandırma aĢamalarını içinde barındıran bir yolu izlemeyi ifade eder. Cezalandırma aĢaması ise çıkar çatıĢmasının suça kadar uzanan bir konu olmasından dolayı idari cezalardan baĢlayarak ceza hukukunda belirtilen cezalara kadar gidebilmektedir. Bu nedenle daha önce belirtildiği gibi çıkar çatıĢması düzenlemelerinin özellikle ceza hukukuyla olmakla birlikte diğer mevzuatla uyumlu olması ya da o hale getirilmesi beklenmektedir.

Ortak idari cezalar ise bir kamu görevinden askıya alma veya iĢten çıkarmayı içerir. Bu tür cezalar çalıĢanlara karĢı idari eylemler almak için kurulan prosedürleri izler. Diğer idari cezalar:

Resmi kınama ( potansiyel olarak gelecek terfileri etkiler), Para cezası veya ücretleri haczetmek,

Rütbe indirme,

Farklı pozisyona gönderme‟yi içerir. 216

Bunun yanında devam eden veya yaygın bir çatıĢmayı olumlu Ģekilde çözmek ve yönetmek için birden fazla yaptırım gerçekleĢtirilebilir:

Kamu görevlisi tarafından çıkarın tasfiyesi veya yoksun bırakılması,

Etkilenen bir karar verme sürecinde iliĢkiden mahrum edilmesi veya çekilmesi,

Etkilen kamu görevlisinin bilgiye eriĢimin kısıtlanması,

Kamu görevlisinin çatıĢma olmayan bir iĢlevdeki göreve transferi, Kamu görevlisinin görev ve sorumluluklarının yeniden düzenlenmesi, Kamu görevlisinin ÇatıĢan özel nitelikli iĢlevlerden istifası,

Sahip olduğu kamu görevlerinden kamu görevlisinin istifası.217

Bu liste olabilecek yaptırım çeĢitlerini vermekle birlikte yine bu listenin birkaç maddenin açıklanması yerinde olacaktır. Öncelikle kamu görevlisinin karar verme sürecinden çekilmesi ya da mahrum edilmesi; çekilmesi kamu görevlisinin kendini var olan çıkar çatıĢması durumu sebebiyle karar almaktan alıkoymasını içerirken kamu görevlisinin reddi, amir, kurul vb. üst birimler tarafından çıkar çatıĢması durumunda olabilecek kamu görevlilerinin karar almaktan mahrum bırakılmasını ifade eder.

Kamu görevlisinin görev ve sorumluluklarını düzenlenmesi durumu ilk bakıĢta çıkar çatıĢması durumunu kabul eden devamını sağlayan bir unsur gibi görülmektedir. Ancak kimi durumlarda kamu görevlisinin bulunduğu görev ve yetkileri çıkar çatıĢmasını gerçekleĢtirebilecek ve bundan kaçınılmayacak bir konumda olabilir. Bu nedenle bu gibi durumlarda kamu görevlisinin görev ve yetkilerinin yeniden düzenlenmesi gerekmektedir.

Ġstifa; kamu görevlilerinin kendileri ve halkın çıkarlarını korumak için baĢka bir yolla çözülmeyen çıkar çatıĢması durumunda gerçekleĢir. Ciddi bir çıkar çatıĢması durumunda eğer baĢka bir yolla çözülmezse kamu görevlilerinin istifa etmesi gereklidir. Bunun içinse öncelikle çıkar çatıĢması politikasında (ilgili iĢ kanunu ve/veya iĢ sözleĢmesiyle birlikte) kamu görevlisinin resmi konumunun böyle durumlarda prosedüre uygun olarak sona erdirilebileceği olasılığı bulunmalıdır.218

2.3.2.4. Eğitim ve Öğretim

Çıkar çatıĢması politikaları hakkında kamu görevlilerinin eğitilmesi devlet süreçlerinin zarar görmesi ve bozulmasında çıkar çatıĢmasını önlemek için anahtar bir bileĢendir. Bu tür eğitimlere ideal olarak çıkar çatıĢmasından kaçınma perspektifi

217 _{OECD, a.g.e., 2003, s. 9; NSW OMBUDSMAN, a.g.k., s.2.} 218 _{OECD, a.g.e., 2003, s. 9-10.}

durumlarını değerlendirmek için ve potansiyel çıkar çatıĢmasını engellemek ve belirlemek için kamu görevlileri dahil olur.219

Eğitim konusunda bir diğer önemli nokta ise yeni kurallar ve standartlar benimsenirken, kamu görevlilerinin de bu kurallar konusunda eğitimli olması gerekliliğidir. Eğitim herhangi bir stratejide kuralların ve standartların varlığı konusunda bilinçlendirilmek için önemli bir unsurdur. Birçok zaman tek seferlik eğitim yeterli olmamaktadır. Çıkar çatıĢması politikasının etkin uygulaması bu yüzden bütün kamuya sürekli eğitim gerektiren bir unsurdur.220

Etik görevlileri içinse bu eğitimin üç paradoksu bulunmaktadır. Bunlar; etik sorunların göreceli önemini çevreleyen yanlıĢ anlaĢılmalar, kamu ve özel etik arasındaki çatıĢma ve görünüĢe önem vermektir. Bu sebeple etik görevliler için temel görev kamu çalıĢanlarını demokratik sorumlulukları hakkında eğitmek için sürekli, pozitif ve görünür bir çabayı sürdürmektir.221

219 _{Raile,a.g.k., s.6.} 220

Demmke vd., a.g.e., s. 116.

221_{Dennis F. Thompson, “Paradoxes of Government Ethics”, Public Administration Review, Vol.} 52, No. 3, May - Jun, 1992, s. 254. s. 254-259

TÜRKİYE’DEKİ DURUM VE UYGULAMA

Bu bölümde Türkiye‟de çıkar çatıĢmasıyla ilgili politikalar, uygulamalar ve önleme yollarının neler olduğu üzerinde durulacak Tokat örneği kısmında ise yapılan anket çalıĢması sonucunda kamu görevlilerinin çıkar çatıĢması algısının ne olduğu tespit edilmeye çalıĢılacaktır.