1. Denetimim Kavramı ve Tanımı
Denetim kavramının birçok tanımı olmakla birlikte Türk Dil Kurumu tarafından konumuzla ilgili olarak yapılan tanımı: “Kamu ya da özel bir kuruluşa ilişkin bilgilerin önceden belirlenmiş ölçütlere uygunluğunun saptanması ve rapor edilmesi amacı ile bir uzman birimi tarafından kanıt toplama ve değerlendirme süreci”4 şeklindedir.
Ayrıca denetim ile ilgili olarak birçok yorum ve açıklama mevcut olup bunlardan bazıları ise şu şekildedir.
“Denetim, Latince kökenli bir kelime olup işitmek dikkatlice dinlemek anlamına gelmekte iken zamanla görevleri incelemek olan ve muhasiplerin verdikleri hesapları dinleyen kimselere denetçi ve yapılan işe de denetim denilmeye başlanmıştır.”5
“Denetim; İktisadi faaliyet ve olaylarla ilgili iddiaların önceden saptanmış ölçütlere uygunluk derecesini araştırmak ve sonuçları ilgi duyanlara bildirmek amacıyla tarafsızca kanıt toplayan ve bu kanıtları değerleyen sistematik bir süreçtir.”6
“Denetim, sözlük anlamı itibariyle boyutları ve biçimleri normalin dışında olan parçaların çıkarılması işlemidir.”7
4http://www.tdk.gov.tr/index.php?option=com_bts&arama=kelime&guid=TDK.GTS.5a4b67a63bbbf5 .97755890 Erişim Tarihi 02.01.2018
5 Hasan Serdar Özdemir, “Türleri ve Fonksiyonları Bakımından Denetim Kavramı”, Vergi Raporu Dergisi, Ankara, 2000, s. 48.
6 Ersin GÜREDİN, Denetim, Muhasebe Enstitüsü Yayın No:50 İstanbul, 1988 s.5
7 Genç Osman Yaraşlı, “Türkiye’de Vergi Reformu”, Maliye Bakanlığı APK Kurulu Başkanlığı, Yayın No: 2005/367, Sayfa. 247, Ankara.
8
Denetim kavramı özü itibariyle bir kontrol mekanizmasıdır. Yani herhangi bir riske karşı önceden önlem almayı ifade eden normlar bütünü de denilebilir. Bu sebeple ki olası risklere karşı alınacak önlemleri içeren bir savunma mekanizması olan denetim olgusu toplumsal ilişkilerin her alanında mevcut ilişkilerin kontrolünü ve devamını sağlayan kurallar bütünüdür de denilebilir.
2. Denetimin Tarihçesi
Denetimin tarihçesine bakılırsa milattan 3000 yıl önce Ninua ve Babil’de önemli iktisadi olaya ve faaliyetlerin levhalar üzerinde izlenmekte olduğu, firavunlar döneminin Mısır’ında alınacak vergilerin tespiti için tarımsal üretimin kontrol edildiği yine Milattan 300 yıl kadar önce Atina’da kamu maliyesinin bir denetleme organının bulunduğu Roma İmparatorluğu’nun da 5. yüzyılda kontrolör kester ve hazineyi denetlemekle görevli maliye bakanları aracılığıyla kamu maliyesinin kontrol altında tuttuğu belirtilir.8
İbni Haldun ünlü eseri Mukaddime de Efrikiyye yani Kuzey Afrika’da hükümet eden Ebu Hafsoğullarının devletinde hesap maliye işlerinin başlı başına bir memuriyeet olduğunu ve Sahibi Eşgal adıyla anılan müdürünün gelir ve giderlere baktığını, sorguya çektiğini, hesap sorduğunu, devletin hak ve hukukunu, saklanmış para ve malları meydana çıkarttığını, kusurluları cezaya çarptırdığını nakleder.9
Denetim unvanı ilk İngiltere’de 14. yüzyılın başlarında kullanılmıştır. İlk profesyonel denetim 1581 yılında Venedik’te bir devlet kuruluşu olarak ortaya çıkmıştır. Sanayi devrimi ile Avrupa 1850-1886 yıllarında günümüzdeki denetim yapısına benzer yapılanmalar göstermiştir.10Sanayi devrimi ertesinde gelişen ve tekelleşme eğilimi gösteren büyük endüstri şirketlerinin varlığı iktisadi faaliyetlerin ve ilişkilerin giderek karmaşık bir yapıya bürünmesi, halka açık şirketlerin ortaya çıkışı gibi unsurlar yeni bir toplumsal farklılaşmaya sermayeder ve yöneticinin ayrışmasına da yol açmış, tüm bu gelişmeler denetim ihtiyacını, neredeyse toplumun tamamının ilgi alanına taşımıştır. Çok ülkeli şirketlerin oluşması ile de desteklenen bu eğilim, 19.
8 Denetim İlke ve Esasları 5. Baskı Hesap Uzmanları Derneği s. 11
9 Denetim İlke ve Esasları s. 11
10 Fazıl Tekin, Ali Çelikkaya, Vergi Denetimi, 2. Baskı, Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2007, s. 25-26
9
yüzyılın ikinci yarısında İngiltere’nin Amerika’da yatırım yapan şirketlerinin kayıtlarını incelemeleri için gönderdiği uzmanlarla birlikte yeni dünyaya kadar ulaşmıştır.11
3. Türkiye’de Vergi Denetiminin Tarihi Gelişimi
Sultan II. Abdülhamit tahta çıktıktan sonra 23 Aralık 1876 tarihinde ilk anayasa olan Kanun-i Esasi ilan edilmiş ve söz konusu anayasanın 40. maddesinde “her memuriyetin vezayifi nizamı mahsus ile tayin olunacağından her memur kendi vazifesi Dairesinde mesuldür.” hükmü bulunduğundan bu düzenleme Maliye Nezareti Heyetinin Teşkilatıyla Vezaifini Şamil Nizamname ile Maliye Nazırlığının temelini atmıştır.12
Osmanlı döneminde ekonominin kötüye doğru seyir lamasıyla birlikte mali alanda ıslahatlar yapılmaya başlanılmış, 2 Haziran 1979 yılında Islahat-ı Maliye Komisyonu kurulmuş komisyonun tavsiye kararı üzerine 9 Eylül 1879 Heyeti Teftişiye-i Maliye Nizamnamesi yürürlüğe girmiş ve böylece ilk teftiş kurulunun temeli atılmıştır.13 22 Ocak 1880 tarihli “Maliye Nezaretin Teşkilatı ile Vazifelerini Gösterir Nizamnamesi” ile de Türk maliye teşkilatının temeli atılmıştır.14
Islahatı Maliye komisyonu 27.05.1921 yılında lağvedilmiş,15 , Cumhuriyet tarihinde ilk köklü değişiklik 1926 yılında Kazanç Vergisi Kanunu ile yapılmış olup söz konusu düzenleme ile Tahakkuk Teftiş Memurluğu kurulmuştur.
Bu sistemdeki ilk köklü düzenleme 1936 yılında yapılmıştır. Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki ilk kanun 2996 sayılı Kanun olup, 1 Haziran 1936 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Söz konusu Kanun ile Gelirler Genel Müdürlüğü; Tahsilat Müdürlüğü, Vergi İtiraz ve Temyiz Komisyonları olmak üzere üç kısma ayrılmış, merkezde bakana bağlı Tetkik Kurulu kurulmuş ve taşra örgütü de yeniden düzenlenmiştir. Vergilerin doğrudan yönetimi ve vergi yasalarının
11 Ferruh Çömlekçi, Muhasebe Denetimi, Anadolu Üniversitesi Yayınları, Eskişehir, 2010, s.
12 Muharrem ÖZDEMİR, Üstadname, İstanbul, 2017 s.51-52
13 Özdemir, a.g.e., s. 54-55
14 M. Burhan ERDEM, Vergi Yönetimi ve Örgütlenmesi, EİTİA Yayınları No:233/154, Eskişehir, 1981, s.45
15 Özdemir, a.g.e., s.52
10
hazırlanması Gelirler Genel Müdürlüğüne aittir. Gelirler Genel Müdürlüğünün merkezde bir genel müdür ve yardımcısı ile şubeleri vardır. Taşrada vergi örgütü illerde defterdar, ilçelerde mal müdürü tarafından yönetilir.16
İllerde defterdarlık bünyesinde, gelir ve tahsilat servisleri oluşturulmuş ve taşrada iki dereceli denetim sistemine geçilmiştir. Aynı zamanda vergi inceleme yetkisine haiz defterdar bu yetkisini vergi kontrol memuru vasıtasıyla kullanır. 2996 sayılı Kanun, 1951 yılında 5665 sayılı Kanun ile 1983’te ise, 178 sayılı KHK ile değişikliğe uğramıştır. Özellikle 178 sayılı KHK son derece önemli olup anılan kararname ile Maliye ve Gümrük Bakanlığı kurulmuş ancak daha sonra Gümrük ayrı bir müsteşarlık olarak örgütlenince Maliye Bakanlığı adını almıştır.17
Maliye Bakanlığının vergi denetiminden sorumlu teşkilatı merkezde doğrudan bakana bağlı olan Maliye Müfettişleri, Hesap Uzmanları ile Gelir İdaresi Başkanlığına bağlı Gelirler Kontrolörleri ve Vergi Dairesi Başkanlıklarına bağlı Vergi Denetmenleri iken bu kadroların tamamı 2011 yılında 646 sayılı KHK ile yeniden tanzim edilerek belirtilen unvanların tamamı Vergi Müfettişliği unvanı adı altında birleştirilmiştir.