A presente pesquisa buscou analisar os efeitos da política de avaliação educacional em larga escala, especificamente do ensino fundamental, implementada a partir da criação do Plano de Desenvolvimento da Educação em 2007, no âmbito da gestão de uma rede municipal de ensino e de escolas municipais.
Considerando a importância de se avaliar as políticas, buscou-se, antes de tudo, realizar uma análise do contexto em que estas políticas foram implementadas.
A escolha pela abordagem da trajetória política, como eixo central do referencial analítico, apresentou-se como uma opção viável para dar conta dos propósitos desta pesquisa. Alinhada a esta opção, a pesquisa valeu-se dos posicionamentos de Stephen Ball, no que tange à análise do ciclo de políticas. Ainda que se possa parecer algo óbvio quando se trata da reflexão acerca das atuais políticas educativas, o autor reafirma que as políticas, em sua maioria, são frágeis, produtos de acordos, podendo ou não funcionar. As políticas tendem a ser ressignificadas e aperfeiçoadas, inseridas em “complexos processos de influência, produção e disseminação de textos e, em última análise, recriadas nos contextos da prática” (BALL, 2001, p. 102).
No processo de formulação de políticas nacionais foram consideradas, também, as forças globais e internacionais, materializadas pela internacionalização de ideias e intenções provenientes, especialmente, de agências de financiamento e organismos internacionais. Na busca desta compreensão, foi priorizada a análise das políticas de avaliação no contexto das reformas educativas globais, a partir da década de 1950. A redução do Estado e, por consequência, sua desresponsabilização na condução das políticas públicas denotou o ajuste a uma “nova lógica” determinada pela relevância da modernização, da competição e da produtividade. Observou-se que as modificações nas ações do Estado e o protagonismo do mercado foram elementos determinantes no direcionamento das políticas avaliativas atuais, que trazem em seu cerne os efeitos e desdobramentos de princípios de gestão da educação que priorizam, seguramente, mecanismos que visam garantir maior eficiência do sistema.
A preocupação com o desempenho das escolas públicas vem fazendo parte da agenda de diferentes governos, não somente no Brasil como em todo o mundo. Para a aferição desta eficiência, tão requerida neste novo modelo de gestão, o Estado se utiliza de mecanismos de avaliação, adotando o que Afonso (2009) denomina de ethos competitivo,
instaurando uma nova cultura de performatividade competitiva, ao combinar descentralização, alvos e incentivos (BALL, 2004).
Consolida-se o conceito de accountability, que introduz na gestão pública elementos que articulam prestação de contas à sociedade das ações realizadas por agentes públicos e responsabilização, positiva ou não, de quem oferece o serviço público. A avaliação, então, vem sendo utilizada como instrumento para se identificar os pontos fortes e fracos dos sistemas e das escolas por meio de testes estandardizados e indicadores mensuráveis, dando suporte às práticas de accountability.
Ao tratar da avaliação no âmbito das reformas administrativas do Estado brasileiro, a partir da década de 1990, buscou-se apresentar o contexto que configurou o direcionamento das políticas educacionais, em especial das políticas avaliativas. No caso brasileiro, as políticas estabelecidas no nível local convergiram com o cenário internacional, denotando as intenções oficiais em regular e avaliar, controlando o desempenho dos sistemas de ensino e das escolas de maneira mais incisiva. Para tanto, foram implementados mecanismos de avaliação em larga escala que, progressivamente, vem aumentando sua incidência na educação básica.
Com o lançamento do Plano de Desenvolvimento da Educação, o PDE, em 2007, o governo federal trouxe à tona um rearranjo das relações entre a União e os demais entes federativos, no momento da promulgação do Decreto nº 6.094/2007, que dispõe sobre a implementação do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação. Oficialmente, o poder executivo reconhece os problemas decorrentes do processo de municipalização. Procura com o PDE reverter várias situações que dificultaram a gestão da educação. A principal delas diz respeito aos baixos índices de aproveitamento escolar que assolam a educação pública. Dessa forma, a criação do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica – IDEB configura-se como uma das mais relevantes ações do PDE.
O IDEB se torna o indicador oficial para o direcionamento de políticas e um importante mecanismo de mobilização da sociedade para agregar esforços quanto à melhoria da qualidade da educação. Certamente, conquistou legitimidade no cenário desse período em virtude das políticas que o rodeiam, daí a necessidade em se ampliar o debate acerca do seu papel enquanto propositor de políticas educacionais. Como já observado, o IDEB coloca o aprendizado e a regularidade na trajetória escolar dos alunos como elementos essenciais de um sistema educacional, sem questionar a necessidade de novos recursos e expansões. Sendo assim, ao propor a discussão sobre sua sustentabilidade, enquanto direcionador das ações da União, foi possível apontar para algumas inconsistências, especialmente no que respeita as
condições contextuais, internas ou externas à escola.
Há, indiscutivelmente, uma rearticulação da relação entre a federação, os municípios e a escola, materializada, por exemplo, pela transferência de recursos da União para a instância local, considerando os resultados do IDEB. No município de Araçatuba-SP, houve a disponibilização do Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE Escola) e do Programa Mais Educação (PME) como dois programas do PDE, que objetivavam a melhoria da qualidade do atendimento educativo, seja no nível da gestão, seja na reestruturação da dinâmica escolar. Levando-se em conta que os programas foram destinados às unidades escolares baseados nos resultados do IDEB, esta pesquisa entende a execução de tais programas como efeitos diretos da política de avaliação em vigor.
Foi possível verificar que as ações contempladas no PDE, no âmbito deste município, propiciaram mudanças pouco relevantes na organização da escola e, consequentemente, na melhoria dos resultados. Os aspectos levantados conduzem à reflexão quanto à efetividade destas ações. Pouco se pode esperar de políticas temporárias e focalizadas, o que, a rigor, são características de grande parte das políticas educativas nacionais.
A proposição do uso da avaliação enquanto dispositivo para a promoção da qualidade se dilui frente às políticas estabelecidas pelo governo federal. O aporte financeiro parece minimizar, por um período, a deficiência em termos de recursos materiais nas escolas, o que não ocorre em relação aos recursos humanos, particularmente quando se trata da oferta de educação integral. A proposta de utilização de voluntariado para o desenvolvimento das atividades no Programa Mais Educação é um fator de extrema relevância diante da sua inocuidade. Efetuando uma leitura mais amena, esta situação, por um lado, revela o papel do governo federal que negligencia aspectos primordiais na implementação de um programa de tamanha envergadura. Por outro, reforça a ideia de que a sociedade deve se comprometer com a melhoria da educação básica e que o insucesso do programa é de responsabilidade do gestor escolar, haja vista seu papel de mobilizador da comunidade.
A ideia de que a melhoria da educação básica é compromisso de todos e só se dá com o envolvimento de toda a sociedade é recorrente nas políticas educacionais a partir dos anos 1990. O apelo ao compromisso social para com a melhoria da educação básica é fundado na noção de que a educação é responsabilidade da família e dos indivíduos e que a escola pública necessita do apoio de todos os segmentos para cumprir seu papel de educar. Esse argumento recorrente é bastante retórico no sentido que insiste em um discurso que evoca práticas de envolvimento e responsabilização social – como se estivesse nas mãos de cada indivíduo, em particular, melhorar o mundo, melhorando a educação – quando se sabe que fatores estruturais intra e extraescolares são determinantes do baixo desempenho obtido nos exames de “medição” de qualidade (OLIVEIRA, 2009, p. 206).
É preciso considerar que a secretaria de educação, enquanto gestora do sistema municipal de ensino parece encarnar o papel de correia de transmissão entre os programas ligados diretamente às escolas e a instância federal. No município analisado, não houve interferência da secretaria municipal de educação quando a escola declina sua participação no Mais Educação, cumprindo apenas os procedimentos administrativos no que tange ao envio de documentação ao Ministério da Educação. O mesmo ocorre em relação à falta de monitores para o desenvolvimento das atividades na escola contemplada pelo PME. Interessa apontar que, nos moldes em que foi estabelecido, o Programa Mais Educação é insuficiente para proporcionar uma educação, de fato, integral. A dicotomia entre turno e contraturno, materializada no desenvolvimento de oficinas, parece denunciar a simples ampliação do tempo escolar, rompendo com a possibilidade de ampliação do processo de escolarização.
O IDEB, por seus princípios, é um instrumento objetivo de análise da qualidade da educação básica e um indicativo que subsidia a verificação do cumprimento de metas fixadas entre o governo federal e o local. Por outro lado, constitui-se em um referencial para selecionar escolas que necessitam de um apoio mais próximo da União, como reza o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação. A avaliação e seus indicadores têm sido utilizados muito mais para justificar a determinação do alvo para a implementação de programas e contribuir para o cumprimento de metas quantitativas. Nota-se que a cada ano o MEC aumenta o número de unidades escolares atendidas pelo PME e pelo PDE Escola. No entanto, o que se questiona é a vinculação destes programas com a efetiva melhoria do desempenho dos alunos.
Como efeito indireto das políticas avaliativas centrais, foi apontado o Processo Diagnóstico, estabelecido pela gestão municipal do ensino. A iniciativa, com seus limites e fragilidades, demonstrou a preocupação com o processo de alfabetização de crianças até, no máximo, oito anos de idade, um dos destaques do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação.
Sua configuração guarda grande semelhança com os instrumentos avaliativos de responsabilidade da federação, consideradas as particularidades de cada etapa da escolaridade. Permanece a lógica da avaliação protagonizada pela gestão do sistema como forma de controle e aferição da performance, ainda que não promova o rankiamento. O diferencial, contudo, se debruça nos encaminhamentos decorrentes dos resultados. A articulação entre as diferentes instâncias da gestão, a do sistema e a da escola, configura-se como uma proposta indispensável para se cumprir com os propósitos da avaliação do sistema,
mesmo que, inevitavelmente, seja um campo de conflitos e resistências. O processo de formação, que envolveu os profissionais da educação ligados ao ensino fundamental e à educação infantil, convida a refletir sobre a relevância desta aproximação, contrapondo-se à ideia de Stephen Ball quanto a governar à distância. Nesse sentido, escola e sistema devem compartilhar responsabilidades, o que, na visão de Freitas (2007), denomina-se responsabilização bilateral. Para o autor, não faz sentido os governos encarnarem o “papel” de grandes avaliadores, responsabilizando apenas um dos polos: a escola.
Em linhas gerais, nota-se que há muito que percorrer quando se trata da compreensão dos objetivos das políticas de avaliação, efetivamente voltados para a melhoria da qualidade da educação. Importa levar em conta que há outros elementos que ultrapassam os limites do campo educativo, tais como os de ordem social, econômica e cultural. A parceria do MEC com o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) traz novos arranjos no estabelecimento de critérios para a adesão de escolas em programas como o Mais Educação. É considerado que a situação de vulnerabilidade social, embora não seja determinante, contribui para o baixo rendimento e, em última instância, para a reprovação e evasão escolares. Daí a importância de se “construir soluções políticas e pedagógicas criativas e consequentes para o combate às desigualdades sociais e para a promoção da inclusão educacional” (BRASIL, 2009).
Diante deste quadro, pela análise realizada, é possível afirmar que os programas federais decorrentes dos resultados do IDEB revelaram ser “criativos”. Um deles propõe o envolvimento do voluntariado para o desenvolvimento de atividades nas escolas de tempo integral, oferecendo ajuda de custo. O outro, vincula o uso de recursos federais à elaboração de um complexo plano de ação, que vai desde diagnóstico até a definição de metas a serem cumpridas. Contudo, arrisca-se dizer que se tratam de programas paliativos, tendo em vista o descompasso entre o programa na prática e o discurso oficial, que sobrevaloriza o apoio técnico e financeiro às localidades que mais necessitam de ações voltadas à redução das desigualdades educacionais. Mais grave ainda: um claro descompasso das políticas do âmbito federal e as reais necessidades da escola.
Considerando que as atuais políticas de avaliação propostas pelo PDE se fixam na responsabilização (accountability), cabe reafirmar o posicionamento de Afonso (2011) ao revelar que um sistema de accountability considerado democraticamente avançado deveria estar fundamentado e alicerçado em valores como a justiça, a participação, o direito à informação e a transparência. Este modelo deveria se afastar de ações que remetem à prestação de contas de caráter simbólico, instrumental e burocrático, para fins meramente de
controle. É o que se observou a partir da análise do PDE Escola. Krawczyc (2008), ao analisar as formas de regulação contidas no PDE, ressalta que há um acúmulo de diagnósticos voltados menos para a orientação de ações e busca de soluções e mais para o cumprimento burocrático das condições estipuladas para o recebimento de recursos financeiros do poder público.
Continua-se, portanto, insistindo no pressuposto de que os municípios e as escolas necessitam fazer diagnósticos para encontrar soluções, como se docentes e gestores educacionais não soubessem quando a educação em seu município vai mal, e como se as soluções fossem simples e resultassem de atos de boa vontade [...] De fato, essa forma de conceber a construção de estratégias político-educacionais, que começa com a elaboração de um diagnóstico para identificar os principais problemas e conclui com a definição de ações institucionais, já vem sendo ensaiada há pelo menos uma década (p. 808).
Por fim, urge fomentar no âmbito escolar o fortalecimento da autonomia, para que a própria escola busque alternativas para os seus desafios. Ainda que uma das escolas tenha escolhido não participar do programa disponibilizado pelo governo federal, ela parece não encontrar meios para efetivas melhorias que possam desencadear em progressos no desempenho dos alunos, considerando os recursos a ela designados. Avaliar certamente promove avanços nos processos de qualificação da escola. Nesse sentido, favorecer o processo de reflexão interna nas escolas utilizando-se o IDEB, ou outro indicador como referência (como do Processo Diagnóstico), pode potencializar o cumprimento dos objetivos pretendidos acerca da melhoria no aprendizado na escola pública e dos efeitos das políticas.
REFERÊNCIAS
ADRIÃO, T.; GARCIA, T. Oferta educativa e responsabilização no PDE: o Plano de Ações Articuladas. Cadernos de Pesquisa, v. 38, n. 135, p. 779-796, set./dez. 2008.
AFONSO, A. J. Estado, políticas educacionais e obsessão avaliativa. Contrapontos. vol 7. n. 1. p. 11-22 - Itajaí, jan/abr, 2007.
____________. Avaliação educacional: regulação e emancipação: para uma sociologia das políticas avaliativas contemporâneas. 4. ed. São Paulo: Cortez, 2009.
____________. Questões polêmicas no debate sobre políticas educativas contemporâneas: o caso da accountability baseada em testes estandardizados e rankings escolares. In.: ALVES, M. P; KETELE, J. Do currículo à avaliação, da avaliação ao currículo. Porto: Porto Editora, 2011.
AKKARI, A. Internacionalização das políticas educacionais: transformações e desafios. Petrópolis: Vozes, 2011.
ALVES, M. T. G.; SOARES, J. F. Medidas de nível socioeconômico em pesquisas sociais: uma aplicação aos dados de uma pesquisa educacional. Opinião Pública, Campinas, v. 15, n.
1, June 2009. Disponível em
<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0104- 62762009000100001&lng=en&nrm=iso>. Acesso em 21 out. 2013.
__________________________. O nível socioeconômico das escolas de educação básica brasileiras. Relatório do Projeto de Pesquisa apoiado pelo Instituto Unibanco, realizado pelo Grupo de Avaliação e Medidas Educacionais (GAME) da UFMG, com intermediação da Fundação de Amparo a Pesquisa da Universidade Federal de Minas Gerais. Maio 2012. Disponível em http://www.todospelaeducacao.org.br/biblioteca/1468/o-nivel- socioeconomico-das-escolas-de-educacao-basica-brasileiras/. Acesso em 8 nov 2013.
__________________________. Contexto escolar e indicadores educacionais: condições desiguais para a efetivação de uma política de avaliação educacional. Educação e Pesquisa. São Paulo, v. 39, n. 1, p. 177-194, jan/ma, 2013.
ANTUNES, R. Reestruturação produtiva e mudanças no mundo do trabalho numa ordem neoliberal. In.: DOURADO F. e PARO, V. H. (orgs.) Políticas públicas e educação básica. São Paulo: Xamã, 2001.
____________. A desertificação neoliberal no Brasil: (Collor, FHC e Lula). 2ª ed. Campinas, SP: Autores Associados, 2005.
ARAÇATUBA. Lei 5.179, de 30 de dezembro de 1997. Dispõe sobre a criação do Sistema Municipal de Ensino e dá outras providências. Araçatuba, 1997a. Disponível em http://www.camaraaracatuba.sp.gov.br/WebCamver/CamVer/LEIMUN/1997/05067001.pdf. Acesso em 1/11/2013.
_____________. Lei 5.171, de 30 de dezembro de 1997. Autoriza o Executivo Municipal a celebrar o Convênio com o Governo do Estado de São Paulo, por intermédio da Secretaria de
Educação, objetivando a implantação e o desenvolvimento de programas na área da educação. Araçatuba, 1997b. Disponível em http://www.camaraaracatuba.sp.gov.br/ WebCamver/CamVer/LEIMUN/1997/05067002.pdf. Acesso em 1/11/2013.
_____________. Lei Complementar nº 125, de 12 de fevereiro de 2003. Dispõe sobre o Estatuto, Plano de Carreira, Vencimentos e Salários do Magistério Público do Município de Araçatuba e dá outras providências. Araçatuba, 2003. Disponível em http://www.aracatuba.sp.gov.br/Downloads/index.asp. Acesso em 1/11/2013.
_____________. História de Araçatuba. Disponível em http://www.camaraaracatuba.com.br. Araçatuba, 2008a. Acesso em 1/11/2013.
_____________. Plano Municipal de Educação. 2008-2017. (mimeo). Araçatuba, 2008b. _____________. Processo Diagnóstico 1º ano – 1ª fase 2010. Araçatuba, 2010a.
_____________. Circular nº 05/2010. Dispõe sobre as orientações curriculares da Secretaria Municipal de Educação de Araçatuba, 2010b.
ARELARO, L. R. G. O ensino fundamental no Brasil: avanços, perplexidades e tendências. Educação & Sociedade, Campinas, vol. 26, n. 92, p. 1039-1066, Especial - Out. 2005.
AZEVEDO, J. M. L. Implicações da nova lógica de ação do Estado para a educação municipal. Educação & Sociedade, v. 23, n. 80, set. 2002.
__________________ A educação como política pública. 3ª ed. Campinas: Autores Associados, 2004.
AZEVEDO, J. M. L.; SANTOS, A. L. F. Influências do poder central no planejamento da educação dos municípios da região metropolitana do Recife. Educação & Sociedade, Campinas , v. 33, n. 119, jun, 2012. Disponível em http://www.scielo.br/pdf/es/v33n119/a12v33n119.pdf. Acesso em 12 ago 2013.
BALL, S.J. Educational reform: a critical and post-structural approach. Buckingham: Open University Press, 1994.
_________. Cidadania global, consumo e política educacional. In.: SILVA, L. H. A escola cidadã no contexto da globalização. Petrópolis: Editora Vozes, 1998.
_________. Diretrizes Políticas Globais e Relações Políticas Locais em Educação. Currículo sem Fronteiras, v.1, n.2, pp.99-116, Jul/Dez 2001.
_________. Performatividade, privatização e o pós-Estado do bem estar. Educação & Sociedade, Campinas, vol. 25, n. 89, p. 1105-1126, Set./Dez. 2004.
_________. Profissionalismo, gerencialismo e performatividade. Cadernos de Pesquisa. São Paulo, v. 35, n. 126, dez. 2005. Disponível em <http://www.scielo.br/scielo.php? script=sci_arttext&pid=S0100-15742005000300002&lng=pt&nrm=iso>. Acesso em 5 mai. 2013.
_________. Palestra: Ciclo de Políticas / Análise Política. Rio de Janeiro: Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ); 2009. Disponível em: http://www.ustream.tv/recorded/2522493. Acessada em 07/04/2011. [Esta conferência foi realizada por iniciativa de grupo de pesquisa do PROPED/EDU/UERJ e contou com a participação da IPTV Kaxinawá/PGECC/FEBF/UERJ para gravação, transmissão e edição]. _________. Sociologia das políticas educacionais e pesquisa crítico-social: uma revisão pessoal das políticas educacionais e da pesquisa em política educacional. In.: BALL, S. J.; MAINARDES, J. (org.) Políticas educacionais: questões e dilemas. São Paulo: Cortez, 2011. BANCO MUNDIAL. Prioridades y estrategias para la educación: examen del Banco Mundial. Washington, 1996.
BARROSO, J. O estudo da autonomia da escola: da autonomia decretada à autonomia construída. In: BARROSO. J. (Org). O estudo da escola. Porto, Portugal: Porto Editora, 1996. ____________. O estado, a educação e a regulação das políticas públicas. Educação & Sociedade, Campinas, v. 26, n. 92, p. 725-751, Especial - Out. 2005.
BELLONI, I. et al. Metodologia de avaliação em políticas públicas: uma experiência em educação profissional. 2 ª ed. São Paulo: Cortez, 2001. (Coleção Questões de Nossa Época, v. 75).
BERGER, G; TERRASÊCA, M. Políticas e práticas de avaliação: algumas reflexões. (Prefácio ao dossier temático). In.: Políticas e práticas de avaliação. Educação, Sociedade & Culturas. Porto, n. 33, set. 2011.
BIANCHETTI, R. G. Modelo neoliberal e políticas educacionais. 4. ed. São Paulo: Cortez, 2005.
BONAMINO, A; FRANCO, C. Avaliação e política educacional: o processo de institucionalização do SAEB. Cadernos de Pesquisa, São Paulo , n. 108, nov. 1999 . Disponível em http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0100- 15741999000300005& lng=pt&nrm=iso. Acesso em 21 jul. 2013.
BONAMINO A.; SOUSA S. Z. Três gerações de avaliação da educação básica no Brasil: interfaces com o currículo da/na escola. Educação e Pesquisa, São Paulo, v. 38, n. 2, p. 373- 388, abr./jun. 2012.
BRANDÃO, C. da F. PNE passo a passo: (Lei n. 10.172/2001): discussão dos objetivos e metas do Plano Nacional de Educação. São Paulo: Avercamp, 2006.