Demokrasi terimi bir bütün olarak, devleti ve halkın karar alma sürecine katılımını sağlayan yerel yönetimleri işaret eder. Aynı şekilde demokratik toplum, çok sayıda kamusal ve özel yapıyı, merkezi ve yerel otoriteleri kapsayan bir toplumdur. Bu bağlamda, demokrasinin yerelleşmesini veya yerel demokrasiyi ulusal düzeyde demokrasiden ayırmak oldukça yapaydır.249 Bütünün her iki parçası arasında bir ayrım değil, bir öncelik sorunu vardır. Çözüm noktası ise, demokratik toplumun oluşturulması bakımından hangisinin daha başarılı olacağım tespit edebilmektir. Gerçek demokrasinin ancak aşağıdan yukarıya doğru, tabanın demokratik değerlere bağlılığına ve katılımına dayalı bir biçimde oluşturulabilir ve sürdürülebilir olduğu kabul edilirse,250 genelde demokrasiden söz etmek özelde demokratik yerel yönetimi tanımlamayı gerektirir.251
Demokrasi ve yerel yönetimler arasındaki ilişkinin varlığından hareketle demokratik yerel yönetimler: Yerel halkın ortak ihtiyaçlarını karşılamak, ekonomik, sosyal ve kültürel zenginliğine ve refahına ilişkin yerel hizmetleri görmek üzere kurulan; bu hizmetleri, genel yetki ile kendi sorumluluğu altında ve yerel topluluğun yararları doğrultusunda yerine getiren; hiçbir ayrım gözetmeden bireyi yerel demokrasinin temeli kabul eden; işleyişinde şeffaflığı, insan haklarım, çoğulcu ve katılımcı demokrasi ilkelerini yaşama geçiren; yetkilerin yerel topluluğa en yakın yönetim birimince kullanıldığı, kamu tüzel kişiliğine sahip, özerk yönetimler şeklinde tanımlanabilir.252
Sartori'ye göre, bireysel anlamda özerklik sadece içsel bir özgürlüğü tanımlayabilir. İktidarın tek elde toplanmasına karşı duyulan güvensizlikten kaynaklanan ve bu nedenle merkezileşmiş devletten talep edilen özgürlüğü ifade
248 Yalçındağ, Selçuk; “Bitmeyen Senfoni: Yerel Yönetimler Reformu”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 26, Sayı 1, Mart 1993, s.55-56.
249 Hill, Dilys M.; a.g.e., s.224-234.
250 Yıldırım, Selahattin; a.g.e., s.90.
251 Çitçi, Oya; “Temsili, Katılma ve Yerel Demokrasi”, Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt 5, Sayı 6, Kasım 1996, s.14.
252 Yıldırım, Selahattin; a.g.e., s.95-96.
99
eden yerel özerklik kavramı ise yerel özgürlük olarak kabul edilebilir. Ancak, yerel özerklikten, onu oluşturan bireylerin de özgür olduğu sonucu çıkartılamaz. Kısaca, özerk bir yerel yönetim birimi, hem örgütün özgürlüğü hem de yerel halkın özgürlüğü olabilmektedir.
Yerel yönetim tüzel kişiliğinin özerkliği genellikle, yerel yönetimlerin merkezle olan ilişkileri kapsamında ele alınmaktadır. Bu ilişkilerde yerel yönetimleri merkezden tümüyle bağımsız düşünmek mümkün değildir. Eğer özerkliği, bağımsızlık ile eş anlamlı kullanırsak terimin anlamım aşındırmış oluruz. Bu haliyle, mutlak bir özgürlüğü işaret etmeyen özerklik, yerel düzeyde muhtariyet durumundan başka bir şey olmayıp, özgürlüğü koruyucu bir hizmet üstlenmektedir.253 Söz konusu durum, yerel birimlere, merkezi yönetimin herhangi bir müdahalesi olmaksızın kendi kapılarını ve işlevlerini düzenlemek için kapsamlı yetkilerin tanınmasıyla ilgilidir.254 Tüzel kişiliğin özerkliğinden şu sonuçlara varabiliriz:255
1. Merkezin ve yerel yönetim birimlerinin ayrı ayrı işlevleri ve görev alanları bulunması
2. Yerel yönetimlerin akçal (mali) durumunu güçlendirici önlemlerin alınması 3. Merkezin, yerel birimler üzerindeki denetiminin sınırlı ölçülere indirilmesi.
Bu denetim ancak ulusal menfaatlerin korunması amacıyla gerçekleştirilebilir. Ayrıca yerel özerkliği sağlayan şartlar gözetilmelidir.
Çağdaş bir yerel yönetim kuruluşunu işaret eden özerklik ilkesi, giderek artan yerel hizmet taleplerini karşılayabilmek için yerel yönetimlere gereken yetkileri ve esnekliği sağlarken, yerel yönetimin kendi koşullarına ve ihtiyaçlarına en uygun yönetim yapısı ve biçiminin belirlenmesine de yardımcı olmaktadır. Aynı zamanda yerel yönetimlere, merkezin müdahalelerinden korunma imkânını tanımaktadır.256 Böylece, yerel özerklik hizmetlerde etkinliği ve verimliliği gerçekleştiren bir araç olabilmektedir.
253 Sartori, Giovanni; Demokrasi Teorisine Geri Dönüş, Çev., Tunçer Karamustafaoğlu ve Mehmet Turhan, Yetkin Yayıncılık, Ankara, 1996, s.343-346.
254 Yıldırım, Selahattin; a.g.e., s.149.
255 Keleş, Ruşen; Yerinden Yönetim ve Siyaset, s.44.
256 Yıldırım, Selahattin; a.g.e., s.149.
100
Özerklik ilkesi sayesinde merkezi yönetim ile bir yetki karmaşası yaşamaktan kurtulan yerel yönetimler, hizmetlerin tespiti ve yürütülmesi konularında ihtiyaç duyduğu yetkileri yerel halkla beraber ve ona karşı sorumluluk duygusu içinde kullanabilmektedir. Yerel politikaların belirlenmesinde yönetim ile topluluk arasındaki ilişkilerin güçlenmesi, demokratik sürecin hızlanmasına olumlu katkılar yapacaktır.
Özerklik, yerel idarelerin etkin kararlar almasına ve bu bağlamda ülke çıkarlarına daha iyi hizmetler yapabilmelerine yöneliktir. Genel çıkarlara ve yasalara uygunluğun ötesine ve ilerisine geçirilmemesini gerektirir. Özerkliğin boyutları, anayasa ve yasaların çizdiği sınırlar içinde kalır. Yasaları olumsuz yorumlayarak ulusal çıkarlara ters kararlar almak ve bu doğrultuda uygulamalar yapmak özerlik anlayışı ile bağdaşmaz. Özerklik, belirtilen çerçeveler dışında kullanılırsa, kendisinden beklenen yarar sağlanmaz ve aksine sonuçlar verir.257 Bu bağlamda yerel özerkliğin bazı sınırlamalara tabi tutulması düşünülebilir.258
1. Belli durumlarda yerel yetkililerin girişimleri için merkezi onayın aranması,
2. Anayasa ve yasalara aykırı kuralların yerel yönetimlerce yerine getirilemeyişi,
3. Yerel topluluğu aşan veya merkezi yönetimi etkileyebilecek düzenlemelerin salt yerel yönetimlerce yapılanması, bu sınırlamanın konularıdır.
Yerel yönetimlerin mali kaynaklarının yetersizliği, özerkliklerinin sınırlanmasına ve merkezi yönetimin daha çok müdahale etmesine neden olmaktadır.
Mali yetersizlik, yerel yönetimlerin bazı girişimlerinin devlet tarafından engellenmesine veya yavaşlatılmasına hatta durdurulmasına yarayan bir araç olabilmektedir. Kendi hizmet alanlarına girmesine rağmen mali kaynakları yetersiz olan yerel yönetimler, eğitim, sağlık, kolluk ve benzeri görevlerini merkeze devretme eğiliminde olmaktadır.
257 Tortop, Nuri; “Özerk, Üretken ve Katılımcı Mahalli İdare Anlayışı”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 24, Sayı 4, Aralık 1991, s.4.
258 Yıldırım, Selahattin; a.g.e., s.150.
101
Maddi özerkliği içerdiği ölçüde yerel yönetimlerin özerk olabileceği, bunun da ancak, yerel yönetimlerin merkeze avuç açmayacak biçimde görevlerini yerine getirmesine yetecek gelir kaynaklarıyla donatılması, öz gelirlerini serbestçe toplayıp harcama yetkisine sahip bulunmasıyla gerçekleşeceği söylenebilir.259
Bununla birlikte yerel yönetimlerin gelir kaynaklarını, özellikle öz gelirleri arttırıcı olanaklar sağlanmalıdır. Diğer taraftan, yerel özerkliğin kamuoyuna mal edilmesi, halk tarafından benimsenmesi ve sahip çıkılması sağlanarak, demokratik yerel yönetime ulaşılacaktır. Yerel halkın katılım usulleri özellikle de denetiminin geliştirilmesiyle beraber özerklik ve özerklikten beklenen faydalar artmış olacaktır.260