O Decreto n° 1.946 de 28 de junho de 1996, que cria o PRONAF (BRASIL, 1996b), estabelece que o Programa tem a finalidade de promover o desenvolvimento sustentável do segmento rural constituído pelos agricultores familiares, de modo a propiciar- lhes o aumento da capacidade produtiva, a geração de empregos e a melhoria de renda.
Analisando as diretrizes de sua criação, verifica-se que a base conceitual e teórica do Programa apresenta consistência com a conceituação de desenvolvimento sustentável, não obstante as severas críticas à ambiguidade que a expressão encerra, mas após 25 anos, ainda permanece atual e encontra-se na agenda obrigatória de países em desenvolvimento e na política internacional.
O conceito de desenvolvimento sustentável representa além da preocupação com o uso dos recursos naturais para a geração atual e futura, a um estilo de vida que perpassa a dimensão ambiental e envolve as dimensões econômica e social. É este tripé que efetivamente interessa à agricultura familiar, como forma de resgatar milhares de brasileiros da situação de miséria e indigência e dar-lhes uma vida digna nesta e nas próximas gerações.
Entretanto, analisando-se comparativamente o Decreto n° 1.946 de junho de 1996 que deu origem ao Programa, percebe-se que a partir deste último Decreto, o Programa perde alguns de seus melhores objetivos, ou seja, o de promotor do desenvolvimento sustentável do agricultor familiar, através da ampliação de sua capacidade produtiva, da abertura de novas oportunidades de emprego e renda, do aprimoramento tecnológico, do estímulo à pesquisa, do aumento da produtividade agrícola, do aprimoramento profissional do agricultor, e, finalmente, da adequação e implantação de infraestrutura física e social dos agricultores familiares.
Esvaziado desses objetivos, resta agora muito pouco ao Programa como promotor do desenvolvimento sustentável e, menos ainda, com relação à melhoria do uso do solo e da água, à diversificação da produção e ao monitoramento de resultados e alcances sociais, que deixam a desejar quanto à sua publicidade.
Não obstante esses conflitos na sua operacionalização, as avaliações sobre o PRONAF constituem tema recorrente na literatura científica e ainda que apresentem argumentações diversas, há concordância que o grande mérito do Programa foi o de propiciar o acesso do agricultor familiar ao crédito rural.
Apesar dos avanços no aperfeiçoamento e ampliação do universo de cobertura (Sacco dos Anjos et al., 2004), o programa permanece ancorado em uma ambiquidade básica, tanto em relação ao público-alvo a ser beneficiado quanto aos objetivos que persegue, já que no discurso oficial, mesclam-se as orientações produtivistas com compromissos como a geração de empregos, a inclusão social e o desenvolvimento territorial.
A implementação do PRONAF-C (Abramovay e Veiga, 1999) choca-se com a contradição básica: por um lado, tem um público alvo cuja definição não é feita por regras de mercado e, sim, pelo conjunto das organizações e instituições que dão vida ao programa; por outro, não é um programa de assistência social e os recursos creditícios que utilizam são resgatados de acordo com as normas do sistema financeiro nacional.
Os projetos para aplicação dos recursos do PRONAF (Magalhães e Abramovay, 2006) são: a) massificados e abrangem um leque muito restrito de possibilidades de aplicação. Não há um projeto individual, que efetivamente atenda as necessidades individuais do beneficiário. O uso dos recursos se dá na forma de “kit”, com poucas alternativas. Ainda que se argumente que as economias em que esses empréstimos serão aplicados, apresentam limitada diversidade e escassas oportunidades, pouco ou nada adiantando a elaboração de projetos mais sofisticados; b) os agricultores não conseguiram se tornar clientes dos bancos, o que expressa
à precariedade das transformações advindas do acesso ao crédito; c) os recursos recebidos pelo PRONAF não propiciam mudanças no círculo de relações sociais dos agricultores que permanecem a manter relações (compra e venda) com os atores com os quais já se relacionavam; d) os subsídios do PRONAF apresentam uma ambiguidade básica. O rebate por pontualidade no pagamento é um incentivo eficiente à adimplência, mas com um subsídio tão expressivo, torna-se impossível saber se a devolução dos recursos deve-se a seu uso eficiente e a seu poder de estimular a geração de renda ou se está associada à vantagem do próprio subsídio; e) no intuito de dirigir os recursos a determinadas faixas, as organizações sociais (sindicatos ou associações) e mesmo a extensão ao exercerem o poder de credenciamento podem produzir distorções.
Dentre as mais citadas críticas ao PRONAF, destaca-se a desigual distribuição regional dos financiamentos que têm privilegiado a agricultura familiar do Sul do país, considerada (Guanziroli, 2007:306) como “suposto erro ou desvio de foco ao ideal de distribuição em termos regionais e sociais”.
Decorridos quase quinze anos, o problema de equalização dos recursos não só persiste como tem se agravado ao longo do tempo.
A região Sul concentra, desde sempre, a maioria do percentual de contratos e do valor financiado pelo PRONAF. No período de 1995/96 a 1998/99, essa região geográfica que tradicionalmente já se encontra econômica e socialmente em situação privilegiada em relação às demais regiões, concentra 68% dos contratos do Programa (BNDES, 2011) equivalente a 65% do valor financiado. De 2006/07 a 2009/10, o percentual de contratos declina 19%, e o valor financiado reduz-se quase em igual proporção, 21%. Na região Nordeste no período de 1995/96 a 1998/99, o número percentual de contratos de 19% é responsável por apenas 13% dos recursos do Programa. No período de 2006/07 a 2009/10, no Nordeste, o número de contratos representa 34% do total, mas os recursos representam apenas 17% do montante total de recursos alocados pelo Programa, o que sugere que o valor médio do financiamento é muito reduzido.
O número de contratos do PRONAF no Ceará (Souza et al., 2011) no período de 1999a 2009, apresenta comportamento bastante variável, intercalando crescimento com profundos retrocessos, como é o caso de 2006, que apresenta o valor de 0,68 contrato por estabelecimento de agricultura familiar e nos anos subsequentes prossegue declinando até atingir em 2009, apenas 0,27 contrato por estabelecimento agrícola familiar.
quatro grupos: A, B, C e D e em 2004 é incorporado o Grupo E composto por agricultores familiares com renda familiar anual de até R$ 60 mil.
Ao expandir o atendimento de seus beneficiários, o Programa assume o compromisso de atender aos diversos segmentos da agricultura familiar, mas no período de 1995/96 a 2005/06 (BNDES, 2011) percebe-se que os beneficiários dos Grupos C e D, mantêm a hegemonia absoluta na distribuição dos recursos.
Semelhante análise é apresentada por Guanziroli (2007), ao lamentar que ao priorizar algumas cadeias produtivas em algumas regiões do país caiu-se no crédito de balcão.
A concentração da liberação dos recursos nos Grupos C e D que incluem agricultores familiares com renda anual de até R$ 14 mil (Grupo C) e de até R$ 40 mil (Grupo D), justifica-se pelo intento de ampliar os beneficiários do Programa. Mas as pressões recaem sobre o Banco do Brasil (Abramovay e Veiga, 1999), que busca atender primordialmente os beneficiários que podem ser identificados como clientes, já que o PRONAF embora tenha seu público definido por organizações que o coordenam, não é um Programa assistencialista.
Em estudo realizado em Pernambuco, (Magalhães et al., 2006) os resultados sugerem que o impacto de PRONAF para a renda e a produtividade dos seus beneficiários foi bastante negativo em alguns casos.
De um modo geral, as avaliações do PRONAF (Guanziroli, 2007) coincidem em que o crédito contribuiu para a ampliação da capacidade produtiva, expandindo o aumento de área com culturas de subsistência, entretanto, é pequena ou nula a melhoria na renda monetária dos agricultores familiares.
Ao avaliar a contribuição do PRONAF para o desenvolvimento sustentável da agricultura familiar no estado do Ceará, Damasceno (2009) destaca que a área média cultivada pelos beneficiários do Programa apresenta-se inferior a dos não beneficiários, no entanto, a quantidade de familiares envolvida na produção é a mesma para os dois grupos. Ambos os grupos (beneficiários e não beneficiários) apresentam um nível médio de desenvolvimento econômico-social, destacando-se com uma maior contribuição na composição do Índice de Desenvolvimento Econômico e Social (IDES).