CCR ve BCC Modelleri

A última parte da Lei nº. 12.871 de 2013 é a que trata do projeto “Mais Médicos para o Brasil”. O referido projeto, como já dispõe a lei em seu artigo 13, visa à obtenção de dois tipos de médicos: i) os médicos formados em instituições brasileiras de educação superior ou com diploma revalidado no país; e ii) os médicos formados em instituições de educação superior estrangeiras, por meio de intercâmbio médico internacional.

O parágrafo 3º do artigo 13 da Lei nº. 12.871 de 2013 dispõe que o Ministério da Educação e da Saúde irão coordenar o projeto “Mais Médicos para o Brasil”. Assim, os referidos ministérios ficarão incumbidos de disciplinar, por meio de ato conjunto, como irão participar as instituições públicas de educação superior e as regras de funcionamento do projeto, inserindo-se, nesta regulamentação, a carga horária, as hipóteses de afastamento e os recessos.

A ideia do projeto é oferecer um aperfeiçoamento como forma de atrair profissionais para atuarem como médicos participantes. Esse aperfeiçoamento, nos termos do artigo 14 da Lei nº. 12.871 de 2013, ocorrerá por meio da oferta de especialização por instituição pública de educação superior, o qual envolverá atividades de ensino, pesquisa e extensão. Esta especialização terá como componente assistencial a integração entre ensino e serviço.

Esse aperfeiçoamento, como define a lei, terá prazo de até 3 (três) anos. Mas esse prazo poderá ser estendido, por igual período, se o Ministério da Educação e da Saúde elaborarem ato conjunto para a oferta de outras modalidades de formação. Ademais, a aprovação do médico participante no curso de especialização será condicionada ao cumprimento de todos os requisitos do projeto “Mais Médicos para o Brasil” e à sua aprovação nas avaliações periódicas.

Dessa maneira, os médicos participantes deverão realizar um primeiro módulo, o qual é designado de acolhimento. Este módulo terá uma duração total de 4 (quatro) semanas e será realizado por meio presencial, tendo carga horária mínima de 160 (cento e sessenta) horas, ou seja, poderá ultrapassar esse período se necessário. Neste módulo, os médicos participantes aprenderão sobre: i) a legislação referente ao sistema de saúde brasileiro; ii) o funcionamento e as atribuições do SUS, notadamente da Atenção Básica em saúde; iii) os

protocolos clínicos de atendimentos definidos pelo Ministério da Saúde e, por fim; iv) a língua portuguesa e o código de ética médica.

Ao final de cada módulo, serão realizadas avaliações periódicas, as quais compreenderão o seu conteúdo específico, destinadas a identificar se o médico participante está apto ou não a continuar no projeto. Toda essa avaliação, disciplina e fiscalização serão realizadas pela coordenação do projeto “Mais Médicos para o Brasil”, que deverá visar o aperfeiçoamento dos médicos participantes, a utilização de métodos transparentes para designação dos avaliadores e deverá, ainda, apresentar os resultados e índices de aprovação e reprovação da avaliação, zelando pelo equilíbrio científico, pedagógico e profissional.

Uma das questões intrigantes sobre esta parte do programa é o fato de que a lei, no artigo 17, afirma que não há qualquer vínculo empregatício entre médico participante com nenhum dos envolvidos no projeto “Mais Médicos”. Em igual sentido, o artigo 29 dispõe que os valores percebidos a título de bolsa previstos não caracterizam contraprestação de serviços. Daí ficaria a dúvida se realmente as atividades dos médicos participantes não caracterizariam vínculo de emprego, tendo em vista o disposto no artigo 3º da CLT que traz como requisitos da relação de emprego a pessoalidade, não eventualidade, subordinação e onerosidade.

Pois bem, ocorre que a Justiça do Trabalho tem entendido que a residência médica, ou outra forma de aperfeiçoamento, especialização e formação não constituem vínculo de emprego, pois consistem em modalidade de ensino, como se observa pelo julgamento do Recurso Ordinário nº. 00387008620005010068 do Tribunal Regional do Trabalho da 1ª Região516_{. Por essa razão, importando em um curso de aperfeiçoamento, não}

haveria como entender que haveria qualquer vínculo empregatício entre os médicos participantes e o Estado brasileiro.

O Tribunal Superior do Trabalho, por sua vez, em decisão recente, entendeu que a Justiça do Trabalho não possui competência para julgar as ações relativas ao programa “Mais Médicos”. O fundamento da referida decisão é o fato de que “[...] as contratações firmadas com o Poder Público, com amparo em relação de base jurídico-administrativa, não se inserem no âmbito da competência desta Justiça Especializada [...]” 517_.

516 _{BRASIL. Tribunal Regional do Trabalho (1ª Região). Recurso Ordinário n.º 00387008620005010068.}

Relator: Agra Monte. Rio de Janeiro, 16 de agosto de 2006. Disponível em: <http://trt- 1.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/130456616/recurso-ordinario-ro-387008620005010068-rj>. Acesso em: 21 nov. 2015.

517 _{BRASIL. Tribunal Superior do Trabalho. Agravo de Instrumento no Recurso de Revista nº. 382-}

Portanto, nos termos do que vem sendo entendido pela Justiça do Trabalho, conclui-se que não há relação de trabalho entre os médicos participantes e intercambistas e a União Federal ante a natureza jurídico-administrativa de sua relação e ante o fato de que o programa constitui uma forma de aperfeiçoamento acadêmico.

Cabe então definir se o recrutamento de médicos participantes e intercambistas mediante oferecimento de curso de aperfeiçoamento consistiria em violação à necessidade de concurso público, prevista no artigo 37, inciso II da Constituição.

Essa questão foi trazida pela Associação Médica Brasileira, Conselho Federal de Medicina e a Confederação Nacional dos Trabalhadores Liberais Universitários Regulamentados. O fundamento dessa crítica seria o de que uma série de medidas (tais como a transferência de serviços para Organizações Sociais de Saúde e as Organizações de Sociedade Civil de Interesse Público) tem permitido ao Estado burlar a necessidade de realização de concurso público para compor os seus quadros, em violação ao artigo 37, inciso II da Constituição518_.

Além do mais, a hipótese não se moldaria à contratação por tempo determinado para atender à necessidade temporária de excepcional interesse público, prevista no artigo 37, inciso IX da Constituição, pois o artigo 2º da Lei nº. 8.745 de 1993 só permitiria tais contratações em hipóteses de excepcional interesse público, em situações de calamidade pública e emergências em saúde pública, o que não estaria ocorrendo. Inclusive, o artigo 4º do mesmo diploma afirmaria que o tempo dessas contratações poderia atingir no máximo 6 (seis) meses. 519

Alerta Maurício Gentil (2013) que existiriam evidentes sinais de que a utilização da denominação especialização e aperfeiçoamento estaria sendo empregada como uma forma de camuflar uma efetiva contratação de profissionais para atuar dentro do Sistema Único de Saúde, burlando direitos trabalhistas e a via do concurso público. Indícios desse fato seriam os próprios objetivos delineados pelo programa, isto é, “diminuir a carência de médicos nas regiões prioritárias para o SUS” e “fortalecer a prestação de serviços na atenção básica em saúde no País”. Por esse motivo, restaria demonstrada a ausência de um plano para distribuir médicos para regiões mais remotas de modo efetivo520_.

Dona Maria da Costa. Brasília, 14 de outubro de 2015. Disponível em:

<file:///C:/Users/LuizFernando/Downloads/131166_2015_1444989600000.pdf>. Acesso em: 7 dez. 2015.

518 _{ASSOCIAÇÃO MÉDICA BRASILEIRA, 2013.}

519 _Ibidem.

520 _{GENTIL, Maurício. O polêmico programa “Mais Médicos”: Parte IV. Disponível em:}

Todavia, não concordamos com tal conclusão, na medida em que a expansão dos cursos de medicina, tratada pelo artigo 3º da Lei nº. 12.871, já consiste na estratégia de formar um grupo efetivo de médicos nas regiões onde não existam ou haja poucos profissionais. E há base científica para esta conclusão dado que, em artigo sobre a distribuição geográfica dos médicos no Brasil, Luciano Póvoa e Mônica Viegas de Andrade (2006) esclarecem que “[...] o local onde o médico realizou os seus estudos influencia a sua escolha de onde morar pelo fato deste, provavelmente, já ter estabelecido, no local, laços sociais e profissionais importantes na carreira médica [...]”.521 _{É dizer: a alocação de médicos para uma}

determinada região é capaz de fazer com que o profissional crie vínculos com aquela determinada localidade e, consequentemente, que não queira deixá-la.

Isto demonstra, sem sombra de dúvida, que a estratégia utilizada pelo programa, tanto no que tange à expansão das instituições de ensino superior no país, quanto no que é relativo à vinda de médicos para realização de cursos de aperfeiçoamento em regiões precárias no SUS, é capaz de gerar profissionais efetivos nas regiões com carência de médicos. Isto porque nestas duas hipóteses há a possibilidade de criação de laços sociais com as regiões onde o profissional atua e, consequentemente, maior incentivo para a sua permanência.

Em relação a possibilidade da contratação em caráter temporário sem a necessidade de concurso público, vale destacar que esta deverá observar os seguintes requisitos: Há de ser ressaltado, todavia, que a contratação por tempo determinado deverá observar os seguintes requisitos: a) a existência de previsão legal das hipóteses de contratação temporária; b) a realização de processo seletivo simplificado; c) a necessidade da contratação ser efetivamente por tempo determinado; d) atendimento de necessidade temporária; e, finalmente; e) a presença de excepcional interesse público. Assim não estando presentes quaisquer dos requisitos acima, o §2º do artigo 37 determina que o ato seja considerado nulo com a punição da autoridade responsável.522

Quanto a questão da previsão legal, é de se concordar com o parecer exarado pela Procuradoria-Geral da República no sentido de que o fundamento jurídico de tal medida

521 _{ANDRADE; PÓVOA, 2006, p. 1557.}

522 _{MATO GROSSO (ESTADO). Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso. Cartilha de Orientação para}

Contratação por Tempo Determinado para Atender a Necessidade Temporária de Excepcional

Interesse Público. Disponível em: <

http://www.tce.mt.gov.br/arquivos/downloads/00042617/Cartilha%20Orienta%C3%A7%C3%A3o%20Contr ata%C3%A7%C3%A3o%20Tempor%C3%A1ria%20RN%2041-2013.pdf>. Acesso em: 7 dez. 2015.

encontra respaldo nos artigos 2º e 4º da Lei nº. 8.745 de 1993, alterados pela própria Lei nº 12.871 de 2013523_.

Como se vê, o teor dos referidos artigos permite a contratação para atender demandas excepcionais decorrentes de programas e projetos de aperfeiçoamento de médicos na área de Atenção Básica em saúde, em regiões prioritárias para o SUS. Os mesmos dispositivos preveem que esta contratação poderá ser realizada pelo prazo de 3 (três) anos, podendo ser prorrogada até o prazo máximo de 6 (seis) anos.524

Com efeito, o artigo 37, inciso IX da Lei nº 12.871 de 2013 afirma que “[...] a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público [...]”. Trata-se, portanto, de uma norma de eficácia limitada que depende de lei para a sua implementação525_.

E havendo esta lei, como acima indicado, não há como se questionar a constitucionalidade da matéria.

A questão fica controversa, contudo, quanto ao caráter temporário da contratação. Conforme demonstrado acima, o médico participante poderá permanecer até 6 (seis) anos no programa, o que pode parecer bastante tempo. Daí se questionar se este tempo não seria exagerado para tal contratação, e não seria uma tentativa de utilizar uma contratação temporária para suprir uma demanda permanente.

Pois bem, o Supremo Tribunal Federal, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº. 3.068, entendeu que “[...] a inércia da Administração não pode ser punida em detrimento do interesse público, que ocorre quando colocado em risco o princípio da continuidade da atividade estatal [...]”. Em outras palavras, entendeu-se que mesmo que a demanda seja permanente, e causada por falta de planejamento para a realização do concurso público, é admissível a contratação temporária em prol da continuidade da atividade estatal.526

Contudo, apesar da contratação temporária poder suprir uma demanda permanente, há efetivamente que se questionar se o prazo de 3 (três) anos já não seria suficiente para que, com força política, se estruturasse uma carreira pública de médicos no

523 _{BRASIL. Ministério Público Federal. Parecer nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº.}

5.037, de 23 de agosto de 2013. Disponível:

<http://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.jsf?s eqobjetoincidente=4453685>. Acesso em: 6 set. 2015.

524 _Ibidem.

525 _{MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 28. ed. São Paulo: Atlas, 2012, p. 12.}

526 _{BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº. 3.068 – Distrito Federal.}

Autor: Partido da Frente Liberal - PFL. Réu: Presidente da República. Brasília, 25 de agosto de 2004. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=363299>. Acesso em: 9 dez. 2015.

âmbito de todos os entes, e se seria realmente necessário permitir que os médicos participantes atuassem por 6 (seis) anos no programa.

Assim, se o prazo de permanência no programa fosse menor, talvez existiriam menos dúvidas quanto ao seu caráter temporário e emergencial.

Ato contínuo, é preciso apontar que, como meio de subsistência, os médicos participantes do projeto deverão receber bolsas, que possuem 3 (três) modalidades: a) bolsa- formação; b) bolsa-supervisão; e c) bolsa-tutoria, cujos valores serão definidos em ato conjunto dos Ministros de Estado da Educação e da Saúde. Além dessas bolsas, a União ainda concederá ajuda de custo para as despesas com a instalação do médico participante, a qual não poderá superar o valor de 3 (três) bolsas-formação. Mediante ato conjunto dos Ministros de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão e da Saúde, poderá também custear despesas com deslocamento dos médicos participantes e seus dependentes legais.

Vale ainda destacar que, conforme a Lei nº 12.871, o médico participante enquadra-se como segurado obrigatório do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), na condição de contribuinte individual, na forma da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991. Isto, contudo, não vale para os médicos intercambistas: a) selecionados por meio de instrumentos de cooperação com organismos internacionais que prevejam cobertura securitária específica; ou b) filiados a regime de seguridade social em seu país de origem, o qual mantenha acordo internacional de seguridade social com a República Federativa do Brasil.

Por derradeiro, a Lei nº. 12.871 ainda aduz, no artigo 22, §2º, que o médico receberá pontuação adicional de 10% na nota de todas as fases ou da fase única do processo de seleção pública dos Programas de Residência Médica se tiver participado e cumprido integralmente o Programa “Mais Médicos” ou outras ações de aperfeiçoamento. Esta regra valerá apenas se o médico tiver realizado tais ações em 1 (um) ano.

Todavia, há a ressalva de que esta pontuação adicional não poderá elevar a nota final do candidato para além da nota máxima prevista no edital do processo seletivo. Além disso, esse benefício só valerá até cumprida a meta de ofertas de vagas em residências médicas na mesma quantidade do número de egressos das faculdades de medicina.

7.5.2 Médicos que integram o projeto: dispensa do revalida e os riscos à população e ao