Günümüz ekonomilerinde, başta gelişmekte olan ülkeler olmak üzere birçok ülkenin borçlanma gereğinin arttığı ve borçlanma yoluyla kamu harcamalarının finanse edilmeye çalışıldığı görülmektedir. Birçok ülkenin borçluluk yapılarının artıyor oluşu, haliyle devlet borçlarının sınırı ve ülkelerin borçlanma kapasitelerinin nelerden etkilendiğinin belirlenmesi gerekliliğini ortaya çıkarmıştır.
Borçlanma sınırı, bir ülkenin tüm yasal yükümlülüklerini yerine getirebilmek için belirli bir dönemde borçlanmaya yetkili olduğu toplam parasal tutarın üst limitidir47. Geçmişten günümüze artan kamu harcamaları devletlerin daha çok gelire ihtiyaç duymalarına neden olmuştur. Birçok ülke açısından değerlendirildiğinde kamu gelirlerinin artış hızının kamu harcamaları artış hızının altında kalması devletlerin giderek daha fazla borçlanmasına neden olmaktadır. Bu durum ise ülkelerin borçlanma limitlerinin sürekli arttırılmasına neden olmuştur. Borçlanma sınırlarındaki artışlar
47 https://www.treasury.gov/initiatives/Documents/Debt%20Limit%20Myth%20v%20Fact%20FINAL.
pdf, (13.11.2017).
FİRMALAR BANKALAR
HANE HALKLARI MERKEZ
BANKASI DIŞ DÜNYA BÜTÇE Mal + Hizmet Bedeli Vergi Vergi Faiz BORÇ Faiz BORÇ Faiz BORÇ Ücret + Faiz + Sübvansiyon Vergi Faiz Borç BORÇ Faiz BORÇ Faiz Vergi Borç & Faiz
özellikle dış borç sağlandığı dönemlerde satın alma gücünde oluşturacağı ilave imkanlar nedeniyle olumlu etkiler meydana getirecektir. Ancak zamanla artmaya devam eden borçlanma, varlık piyasasındaki tasarruflardan devletin aldığı payın büyümesine neden olacaktır. Bu fon talebindeki artış neticesinde yükselen getiri oranları tasarruf sahipleri için ilave kazanç anlamı taşırken borçlular için ise olumsuz sonuçların ortaya çıkmasına yol açacaktır. Bir başka ifadeyle, borçlanma limitinin esas olarak alakasız olduğu zengin hane halkları, borçlanma limitindeki artıştan sonra gözlemlenen tasarrufların yüksek getirisinde daha yüksek oranda faydalanacaklardır. Ancak toplumun diğer bir kesimini oluşturan orta ve alt gelir grubunda bulunan mükelleflerin büyük bir kısmı bu borçların geri ödemesinde daha yüksek oranda vergilere muhatap olacaklarından refahlarında bir azalma meydana gelmesi olasıdır. Homs tarafından 2009 yılında gerçekleştirilen bir çalışma neticesinde, borçluların refahının borçlanma sınırının bir fonksiyonu olarak kabul edildiğinde ters-U şekli gösterdiği sonucuna ulaşılmıştır48
.
Özellikle gelişmekte olan ülkeler günümüzde bir yandan kamu harcamalarında yaşanan sürekli artış baskısı, diğer taraftan da gelir yetersizliği sorunu ile karşı karşıyadırlar. Artan harcama baskısını olağan gelirleriyle karşılamada güçlük çeken bu ülkeler, yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan borçlanma yoluna gitmek mecburiyetinde kalmaktadırlar. Böylelikle artan borç stoku, bütçeden borç faiz ödemelerine ayrılan kaynak miktarının yükselmesine yol açarak, kamu harcamalarının yapısında değişime ve ülkelerin borç ödeme yükümlülüklerini yerine getirmede zaman zaman güçlük içine düşmelerine sebep olmaktadır. Bu durum borçlanmanın makro ekonomik amaçları gerçekleştirmekte bir araç olmaktan çıkıp, makro ekonomik istikrarsızlığın oluşumunda önemli bir araç niteliği almasına zemin hazırlamıştır49
. Borç ödeme yükümlülüklerini yerine getirmekte zaman zaman güçlük içine düşen hükümetler çoğunlukla borçlanma sınırını arttırmak suretiyle ek finansman olanaklarına kavuşmayı tercih etmektedir.
Sürekli olarak gelirini aşan boyutta kamu harcaması gerçekleştiren bir ekonomik yapının varlığı, devamlı olarak yeni borç kaynakları bulmayı zorunlu kılmaktadır. Günümüzdeki iletişim olanakları ve bilgi akışı göz önüne alındığında, hükümetin ek fona duyduğu ihtiyacın şiddet derecesinin farkında olan ve devletin borçlanma limitinin
48
Francesc Obiols HOMS, “On Borrowing Limits and Walfare”, Barcelona Economics Working Paper
Series, WP No: 401, October 2009, p. 1.
49 Tekin AKDEMİR, M. Fatih İLGÜN, “Kamu Borçlanması Sınırlamalarının Kamu Harcamalarının
Bileşimi Üzerine Etkileri: Avrupa Birliği Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir Değerlendirme”, Maliye
sınırlarında olduğunu bilen fon sahipleri bu durumu faizleri arttırmak için bir baskı unsuru olarak kullanabilmektedir. Kamu harcamalarının sürekliliği ve zorunluluğu karşısında hızla nakit bulmak durumunda olan hükümetlerin bu baskıya boyun eğmeleri ise olası bir sonuçtur. Borçlanma sınırına yaklaşılmış veya aşılmış olması nedeniyle artan faiz yükü sonucunda, bütçe imkanlarının daha büyük kısmının zamanla bu alana yönlendirilmek zorunda kalınması, verimli yatırımların gerçekleştirilmesine mani olarak milli gelir artışını sınırlayacaktır. Artan bu faiz oranlarının önemli bir etkisi de, tasarrufların verimli yatırım alanlarına yönelmektense kolay getiri sağlayan spekülatif alanlara kaymasına neden olmasıdır. Faiz getirisinin cezbedici gücü nedeniyle birçok tasarruf sahibinin, ellerindeki fonları devlet borçlanma kağıtlarına yönlendirmesi özel yatırımların dışlanmasına, ekonomik büyümenin olumsuz etkilenmesine ve bunun doğal sonucu olarak da vergi gelirlerinin giderek azalmasına neden olacaktır. Bu süreç sonuç olarak, olağan gelir kaynağı azalan ancak borç anapara ve faiz yükü hızla artan bir yapıyı ortaya çıkarmaktadır. Başka bir deyişle, borç ödemesi için yeniden borçlanmaktan başka yolu kalmayan bu yapı zamanla kendi kendini sürekli yenileyen ve büyüten bir kısır döngüye yol açmaktadır. Makro ekonomik yapı açısından olumsuz bir görünüm arz eden bu durumu aşağıda yer alan Şekil 4’deki gibi ifade etmek mümkündür.
Şekil 4: Borçların Kısır Döngüsü
Kaynak: Murat DEMİR, Ersan SEVER, “Kamu İç Borçlanmasının Büyüme, Faiz ve Enflasyon Oranı
Üzerindeki Etkileri”, Elektronik Sosyal Bilimler Dergisi, Yaz-2008, Cilt: 7 Sayı: 25, s. 177.
Şekil 4’te de görüldüğü gibi sürekli açık veren bir bütçe yapısı ekonomik hayat içerisinde faizleri baskılamaktadır. Artan faizler bir yandan fonların katma değer üretmeyen alanlara spekülatif hareketlerle kaymasına zemin hazırlarken yatırımları ise dışlamaktadır. Yatırımların azalmasıyla düşen milli gelir artış hızı ile buna bağlı olarak
Bütçe sürekli açık vermektedir
Borçlanma hızla artmakta, iç borçlanmada faiz yükü artmakta, faizler borçlanma ile ödenmekte ve borçlar, geri ödeme kapasitesi oluşturmayacak şekilde kullanılmaktadır.
Bütçe sürekli açık vermektedir
Borçlanma sadece borçların çevrilebilmesi için yapılmakta, yeni finansman sağlanmadığı halde borçlar artmaktadır. Bu kısır döngüyü kıracak bütçe fazlası oluşturulamamaktadır. Kamu gelirleri yetersiz, açıklar ise sürekli büyümektedir.
Enflasyonist süreç, bir yandan vergi gelirlerinin reel değerini düşürmekte diğer yandan da faiz oranlarını daha da arttırarak borç kısır döngüsüne işlerlik kazandıran önemli bir dinamik olmaktadır.
Yeni finansman sağlanmadığı halde borçlar artmakta, döngünün tekrarı ve reel yüksek faizin etkisiyle para piyasası içinde kamunun payı artmaktadır
Siyasi istikrarsızlıklara bağlı gelişen risk primimin de etkisiyle faiz oranları daha da yükselmekte ve iç borçlanmada çok yüksek reel faizler söz konusu olmaktadır.
Açıkların finansmanında merkez bankası kaynakları kullanıldığı ölçüde -ki bu durum ise bir bakıma devlet borçlarının monetize edildiği anlamına gelmektedir-, enflasyonist etkiler de söz konusu olmaktadır.
Bütçe harcamalarının önemli bir kısmı faiz ödemelerine giderken azalan vergi gelirleri ile birlikte açıklar artmaktadır.
Zaten yetersiz olan tasarruflar spekülatif alanlara yönlenmekte, önemli bir kısmı devlet borçlanma kağıtlarında kullanılmaktadır.
Yatırımların azalması ve dolayısıyla ekonominin daralmasına bağlı olarak vergi gelirleri azalmaktadır
Özel yatırımlar ve büyüme dışlanmakta, istikrarsız bir büyüme söz konusu olmaktadır.
kamu gelirlerinin azalışı ve bütçeden her geçen gün faiz ödemelerine daha yüksek oranda pay ayrılmasını zorunlu kılmaktadır. Açıkların finansmanında vergi kapasitesinden yeterince faydalanamayan ve yeni borç kaynakları üretmekte zorlanan hükümetler merkez bankası kaynaklarına başvurmak durumunda kaldıklarında, artan para arzı nedeniyle enflasyonist etkilerin ortaya çıkmasına neden olacaklardır. Oluşan enflasyon nedeniyle kamu gelirlerinin reel değerinin azalıyor olması ve tasarruf sahiplerinin enflasyon etkisinden kaçınmak için daha yüksek faiz talep etmeleri, bütçe açığını daha da arttıran, sonrasında ise kendi kendini besleyen ve büyüten bir döngüye neden olmaktadır.
Borçlanma sınırındaki artışların orta ve uzun vadede ülkelerin refahı üzerinde oluşturması muhtemel olumsuz etkiler başta olmak üzere bağımsız politikalar üretme yeteneklerini de sınırlandıracak olması, borçlanma sınırı artışlarına ihtiyatlı yaklaşılması gerektiği görüşünü zamanla ön plana çıkarmıştır. Borçlanma limiti artışlarının sınırlandırılabilmesi reform niteliği taşıyan bazı politik tercihlerle mümkün olabilecek bir süreçtir. Bu hususta hayata geçirilmesi gerek tedbirleri ise aşağıdaki gibi sıralamak mümkündür50
;
Mali sorumluluğu teşvik etmek ve temerrüt riskini azaltmak için ihtiyaçların dengelenmesi gerekmektedir,
Ülkelerin mali altyapı ve görünümlerini iyileştiren değişiklikler teşvik edilmelidir,
Borçların itfa tarihleri gelmeden borç limiti güncellemesine gerek duyulmayacak şekilde politik tedbirler geliştirilmesi gerekmektedir,
Maliye politikası başta olmak üzere vergi ve harcama hedefleri belirlenirken borçlanma limiti miktarı göz önünde bulundurulmalıdır,
Geçmiş yükümlülüklerin sorgulanmasından ziyade gelecekteki muhtemel yükümlülükleri sınırlandıracak politikalar geliştirilmelidir.
Bir ülkenin elde edebileceği borçlar, gerek miktar gerekse taşıdığı özellikleri itibariyle pek çok iç ve dış ekonomik ve politik faktörün etkisi altında bulunmaktadır.
50 Committee for a Responsible Federal Budget (CRFB), “The Better Budget Process Initiative:
Improving the Debt Limit”, March 2015, p. 2,
Politik etmenler ve diğer koşullar bir yana, bir ülkenin borç bulma kapasitesi (kredibilitesi, kredi değerliliği), ekonomisinin genel performansıyla ve bu arada mevcut borç yükü ve geri ödeme kapasitesiyle yakından ilişkilidir51
. Her ülke açısından farklı derecelerde öneme sahip olsalar da aşağıda yer alan etmenler, genel manada değerlendirildiğinde, ülkelerin borçlanma kapasitelerinde önemli etkilere sahip olan faktörlerdir. Bir ülkenin borçlanma kapasitesini etkileyen en temel değişkenleri ise aşağıdaki gibi sıralamak mümkündür;
Faiz Oranı
Borç Servis Oranı
Kamu Harcamaları Artış Hızı Vergi Kapasitesi
Likidite Hacmi
Toplam Borç Stoku Düzeyi Milli Gelir Düzeyi
Hazine’nin Kredibilitesi Ülke Riski (Siyasi ve Askeri) Makroekonomik Performans Tasarruf Oranı