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O que é a Defensoria Pública?

Os maiores problemas da humanidade têm o homem em sua origem. Este é também o caso do problema abordado neste trabalho. Nos últimos anos, nosso país assiste a um aumento considerável da judicialização dos diversos problemas que afetam a sociedade. Desde questões que envolvem a compra de pequenos objetos até indenizações demandadas a grandes empresas ou ao Estado, tem havido uma maior demanda por soluções mediadas pelo Poder Judiciário. Segundo dados do Conselho Nacional de Justiça (2012), o Brasil atingiu em 2011 a marca de 90 milhões de processos judiciais em tramitação, sendo que, destes, 26,2 milhões foram casos novos. Nesse contexto, uma primeira questão poderia se impor: o Judiciário tem atendido de maneira satisfatória a esta demanda crescente? Essa talvez seja a pergunta natural da maioria das pessoas, mas outras nos parecem ser ainda mais importantes: Por que um número tão alto? Qual a natureza e o significado destas demandas? E mais: que transformações sociais resultam da solução judicial desses processos?

No Brasil, a Justiça é historicamente conhecida por sua lentidão. A escala temporal utilizada para pensar a resolução dos processos é baseada em anos, mesmo para as pessoas com mais acesso à informação e com mais recursos para pagar advogados. Contribuem para isso a enorme demanda – muito maior que a oferta de funcionários – e a grande quantidade de instâncias às quais se pode recorrer quando o resultado de um julgamento não agrada a uma das partes. No entanto, mais funcionários e mais infraestruturas resolveriam o problema? Uma coisa é certa: a conta seria alta, dados os altos salários dos membros do Poder Judiciário em comparação à média nacional.

Outro problema que acomete o sistema de justiça brasileiro é certo tipo de “êxtase” de que parecem desfrutar os legisladores ao formularem a cada dia mais e mais leis, parecendo imaginar que os problemas serão resolvidos tão somente pela criação de normas. Em nosso país, dispomos de um vasto arsenal legal e, em contrapartida, de uma paupérrima vontade de colocar em prática aquelas leis mais essenciais que beneficiariam a maior parte da população. Um dos exemplos mais cruéis dessa contradição talvez esteja no abismo que separa o que está escrito no artigo 6º da Constituição Federal1 e a realidade de milhões de brasileiros. Como

1 _{Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a}

previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.

12 agravante, vale ainda ressaltar que apenas uma parte ínfima de toda essa legislação é conhecida pelas pessoas.

Diante de um sistema de justiça tão pouco entusiasmante e considerando as históricas desigualdades socioespaciais no Brasil, pensamos na situação dos mais pobres em relação à justiça. Será que eles se beneficiam das estruturas formais e legais do sistema?

Entre as instituições essenciais ao sistema de justiça, a Constituição Federal prevê a existência da Defensoria Pública (DP). Segundo o texto constitucional, esta instituição seria a responsável por promover a assistência jurídica aos necessitados, ou seja, aos mais pobres, àqueles que não dispõem de recursos para pagar os serviços de um advogado2. O Estado estabelece critérios para definição de quem é ou não necessitado3. Entre outros, surge aqui um problema: se é um serviço público, por que os serviços da DP, diferente de serviços públicos como educação e saúde, são apenas garantidos aos mais pobres e não a todos os indivíduos? Apesar do esforço declarado pelos criadores dessa instituição em garantir o acesso universal ao sistema, parece prevalecer a lógica de mercado, garantida por uma categoria profissional (a dos advogados) historicamente consolidada no Brasil: por meio de critérios determinados unilateralmente pelo Estado, é decidido quem poderá usufruir de um serviço gratuito e quem será obrigado a pagar pela prestação privada. São questões, no mínimo, conflitantes. De todo modo, em linhas gerais, pode-se dizer que à Defensoria Pública cabe garantir o acesso dos mais pobres ao sistema de justiça. Entretanto, outra pergunta é ainda mais intrigante: por que a criação de uma Defensoria Pública para prover a assistência jurídica aos pobres? Veremos ao longo do trabalho o que há de contraditório neste fato.

A defensoria pública é instituição recente no Brasil. Foi instituída pela Constituição de 1988, que obrigou cada estado federativo a organizar a sua. No entanto, eles foram instituindo-as ao longo do tempo e em diversos momentos: uns mais cedo que outros. No que

2 _{A Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe,}

como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º desta Constituição Federal. (CF, Artigo 134).

3 _{Dois dispositivos legais contribuem para identificar as pessoas que se qualificam para receber a assistência}

jurídica gratuita:

O Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos. (CF, Art. 5º, inciso LXXIV).

Considera-se necessitado, para os fins legais, todo aquele cuja situação econômica não lhe permita pagar as custas do processo e os honorários de advogado, sem prejuízo do sustento próprio ou da família. (Lei 1.060 de 1950, Art. 2º, parágrafo único).

13 diz respeito ao funcionamento da defensoria, os estados brasileiros vivem situações bem díspares: alguns apresentam instituições mais antigas e consolidadas, enquanto outros ainda dão os primeiros passos. Nossa pesquisa se debruçará sobre as especificidades da defensoria paulista, mas não deixando de lado a compreensão do contexto nacional.

A Defensoria Pública do Estado de São Paulo (DPESP)

São Paulo criou a sua defensoria pública apenas em 2006, ou seja, 18 anos após a determinação constitucional. Entre outras razões, a demora pode ser atribuída ao fato de que suas funções vinham sendo realizadas por outras instituições. Antes da Defensoria Pública, os estados já eram obrigados a oferecer a assistência judiciária gratuita aos mais pobres, o que era feito de diversas formas. No estado de São Paulo, a Procuradoria Geral do Estado (PGE) possuía um departamento com este objetivo específico: era a Procuradoria da Assistência Judiciária (PAJ). Nos municípios onde a PAJ não estava presente, o trabalho era realizado pela Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), por meio de convênio firmado entre o governo estadual e a seção paulista da Ordem. Ainda hoje, como herança desse período, a Ordem dos Advogados do Brasil presta esse tipo de serviço nos municípios paulistas onde a defensoria ainda não está instalada. Como veremos em detalhes mais adiante, durante o período em que a assistência jurídica foi prestada pela PGE, conflitos institucionais geraram insatisfação de alguns funcionários, que organizaram um movimento pela criação de uma defensoria paulista e conquistaram seu objetivo em 2006.

Grande parte da infraestrutura inicial da defensoria foi herdada da PGE. Assim, as primeiras sedes estavam justamente naqueles municípios onde já existia a PAJ. Hoje, a defensoria está presente em 41 municípios e, na medida em que há disponibilidade de recursos, outros municípios recebem unidades de atendimento.

Por sua vez, A OAB-SP possui 227 subseções, sendo que 51 delas (o município de São Paulo possui 11 subseções) estão nos municípios atendidos pela defensoria. Então, são 176 municípios que possuem unicamente uma subseção da OAB. Dos 645 municípios paulistas, há, portanto, 428 desprovidos de unidades da defensoria ou da OAB. Nesse caso, as pessoas que neles habitam devem recorrer ao município mais próximo que ofereça o serviço.

O que faz a Defensoria Paulista?

Como já dito, as defensorias públicas oferecem assistência jurídica aos necessitados. Faz-se necessário estabelecer uma distinção entre assistência jurídica e assistência judiciária: a primeira é mais ampla, pois inclui os serviços não apenas relacionados à assistência

14 processual, mas todo e qualquer tipo de orientação e procedimento relativo a direitos. A segunda se refere apenas à defesa judicial. Até a criação das defensorias, os serviços de assistência limitavam-se à assistência judiciária. Nas palavras da própria DPESP:

A Defensoria oferece orientação jurídica e faz a defesa judicial e extrajudicial dos direitos das pessoas necessitadas nas áreas de:

· Família (pensão alimentícia, divórcio, guarda e visita de filhos, investigação de

paternidade, inventário etc.).

· Cível (indenização, alvará, reintegração de posse, despejo, pedido de

medicamentos, consumidor etc.).

· Infância e juventude (adoção, destituição de poder familiar e defesa de

adolescente acusado de prática de crime ou que cumpre medida socioeducativa).

· Criminal (defesa de pessoa acusada de prática de crime ou que cumpre pena). · Acidente de trabalho (inclusive revisão de pensão, nos casos de acidente de

trabalho).

Atua também para efetivação dos direitos humanos como direito a vida, liberdade, igualdade, saúde, educação, moradia, etc.

[...]

A Defensoria Pública também atua na promoção da mediação e conciliação extrajudicial em casos de conflitos de interesses.

(Texto divulgado em folheto disponível nas unidades de atendimento da DPESP). À primeira vista, essa instituição aparece como guardiã dos interesses dos necessitados perante o sistema de justiça. É algo a que o pobre pode recorrer a fim de encontrar alguma esperança de que seus direitos serão defendidos. Todavia, vale a pena observarmos essa questão mais atentamente.

Quem é o necessitado?

Dada a amplitude do conceito de necessitado apresentado pela lei nº 1.060/50, as defensorias estaduais, diante de limitações materiais e de pessoal, assumiram a responsabilidade de estabelecer os critérios para caracterização da pessoa necessitada. A diversidade de situações estaduais apontada pelo III Diagnóstico da Defensoria Pública no Brasil é reveladora da existência de um problema (Quadro 1).

Cumprir exigências e burocracias sempre foi uma constante na vida das pessoas. A situação hoje não é muito diferente daquela do século XVI, quando era necessário jurar não ter bens, rezar pela alma do rei e tirar certidão de tudo que se estava afirmando4.

4_{Até a independência e a instituição dos primeiros códigos nacionais, no Brasil vigoraram as leis dispostas nas}

Ordenações Filipinas. Entrando em vigor em 1603, essas ordenações eram um compilado das Ordenações Afonsinas (1446) e das Manuelinas (1521). A respeito das ações que visavam a auxiliar os mais pobres na utilização dos serviços judiciários, as Ordenações Filipinas estabeleciam em seu Livro III, Título 84, § 10, os meios pelos quais uma pessoa poderia obter dispensa do pagamento de taxas processuais (in forma pauperis):

Em sendo o agravante tão pobre que jure não ter bens móveis, nem de raiz (imóveis), nem por onde pague o agravo, e dizendo na audiência uma vez o Pater

15

Quadro 1 - Critérios utilizados pelas Defensorias Públicas das unidades da Federação e a Defensoria Pública da União para que a pessoa possa ser atendida.

UF Critérios para que a pessoa possa ser atendida pela Defensoria Pública

AC Renda de até 4 salários mínimos.

AL Patrimônio familiar, patrimônio pessoal, valor e natureza da causa.

AM Até 3 salários mínimos e declaração do interessado que pagar as custas processuais e honorários _{advocatícios trará prejuízos ao sustento próprio e de sua família.} AP Renda familiar até 2 salários mínimos, patrimônio pessoal, patrimônio familiar, valor e natureza da _causa. BA Patrimônio familiar.

CE Renda familiar até 6 salários mínimos, patrimônio pessoal, patrimônio familiar, valor da causa, natureza _{da causa, valor e natureza da causa e isenção do imposto de renda.} DF Declaração do interessado.

ES Renda até 3 salários mínimos, renda familiar até 3 salários mínimos, valor da causa e valor e natureza da _causa. MA Até 3 salários mínimo e natureza da causa.

MG Renda até 3 salários mínimos, renda familiar até 5 salários mínimos, patrimônio pessoal e valor e _{natureza da causa.} MS Renda familiar até 5 salários mínimos, patrimônio familiar e isenção do imposto de renda. PA Declaração do interessado.

PB Declaração do interessado.

PE Declaração do interessado mais avaliação do defensor. PI Renda de até 4 salários mínimos.

PR Renda familiar até 3 salários mínimos, patrimônio pessoal, patrimônio familiar, natureza da causa e _{isenção do imposto de renda.} RJ Declaração do interessado e análise de documentos.

RO Valor da causa, natureza da causa e valor e natureza da causa. RR Renda de até 3 salários mínimos.

RS Renda de até 3 salários mínimos. SE Patrimônio familiar.

SP Renda familiar até 3 salários mínimos, patrimônio familiar, valor da causa e natureza da causa. TO Declaração do interessado e critérios subjetivos.

MT Renda de até 3 salários mínimos. DPU Isenção do imposto de renda.

Fonte: Ministério da Justiça, III Diagnóstico da Defensoria Pública no Brasil, 2009.

Neste aspecto, as defensorias lidam, entre outros, com dois problemas principais. O primeiro está relacionado a algo bastante comum no Brasil: proclamar leis que não serão cumpridas, principalmente no que diz respeito à prestação de serviços públicos, pois nunca

Noster pela alma do rei Dom Diniz, ser-lhe-á havido como que pagasse os

novecentos réis, contanto que tire de tudo certidão dentro do tempo, em que havia de pagar o agravo (PORTUGAL, 1603).

16 são destinados recursos suficientes. O segundo problema diz respeito ao fato de que, ao contrário do que possa parecer, é impossível estabelecer um critério quantitativo para estabelecer o que é o sustento de uma família e a qual valor monetário isto corresponde. Num contexto de neoliberalização, em que grande parte dos serviços públicos está sucateada e no qual as pessoas que podem pagar recorrem cada vez mais às empresas privadas para garantir boas condições de vida a suas famílias, como criar um critério para definir o que é uma pessoa necessitada? Unem-se, assim, a destinação insuficiente de recursos e um critério inalcançável. O resultado só pode ser um arremedo de um serviço bem prestado.

O problema da definição de critérios não é um assunto resolvido. As defensorias ainda discutem possibilidades de alteração das regras. Em nossa opinião, enquanto o esforço se concentrar na tentativa de definir quem é o necessitado, as defensorias estarão longe de alcançar uma solução. Vejamos mais de perto o caso do estado de São Paulo. É assim que a DPESP define quem pode ser atendido:

Pessoas que não têm condições financeiras de arcar com as despesas do processo e com a contratação de um advogado, sem prejuízo do seu sustento próprio e de sua família.

Para comprovar essa condição financeira o(a) Defensor(a) Público(a) irá perguntar sobre a renda de todas as pessoas que moram com você na mesma residência, dos bens que possui em seu nome e os gastos mensais da família.

Em alguns casos, poderão ser solicitados documentos para comprovar as informações prestadas por você.

(Texto divulgado em folheto disponível nas unidades de atendimento da DPESP). Aquelas pessoas que não tenham condições financeiras para pagar um advogado. Quando do atendimento o Defensor Público irá perguntar à pessoa sobre a renda familiar, patrimônio e gastos mensais. Em geral, são atendidas pessoas que ganham até 3 salários mínimos por mês. O Defensor Público poderá pedir documentos para comprovar essas informações – tais como carteira de trabalho, holerite e etc.

(DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DE SÃO PAULO, 2015).

O primeiro texto faz referência à lei 1.060 de 1950 e apresenta uma concepção mais abrangente de quem pode receber os serviços: “pessoas que não têm condições financeiras de arcar com as despesas do processo e com a contratação de um advogado, sem prejuízo do seu sustento próprio e de sua família”. A princípio, independe de limite de renda, pois é possível que mesmo uma pessoa com renda de dez salários mínimos esteja impossibilitada de pagar um advogado, por exemplo. O segundo texto, por sua vez, apesar de manter as linhas gerais do primeiro, insere outra variável: “em geral, são atendidas pessoas que ganham até 3 salários mínimos por mês”. Aqui pode ficar a dúvida: em geral são essas pessoas que procuram a DPESP, ou em geral a DPESP tem como critério atender apenas a estas pessoas? A resposta está na deliberação nº 89 de 2008 do Conselho Superior da Defensoria Pública. Essa deliberação regulamenta as hipóteses em que o atendimento pela Defensoria pode ser negado

17 e entre essas hipóteses está a não “caracterização da hipossuficiência”. Assim, o artigo 2º explica os casos em uma pessoa é considerada necessitada:

Artigo 2º. Presume-se necessitada a pessoa natural integrante de entidade familiar

que atenda, cumulativamente, as seguintes condições:

I – aufira renda familiar mensal não superior a três salários mínimos federais; (Inciso alterado pela Deliberação CSDP nº 137, de 25 de setembro de 2009). II - não seja proprietária, titular de aquisição, herdeira, legatária ou usufrutuária de bens móveis, imóveis ou direitos, cujos valores ultrapassem a quantia equivalente a 5.000 (cinco mil) Unidades Fiscais do Estado de São Paulo - UFESP´s5.

III - não possua recursos financeiros em aplicações ou investimentos em valor superior a 12 (doze) salários mínimos federais.

(Grifo do autor).

O artigo 2º é bem mais longo que isso, pois apresenta uma série de parágrafos cuja finalidade é esclarecer possíveis dúvidas sobre casos mais específicos. Todavia, esta é a regra geral: a renda familiar não pode ser superior a três salários mínimos federais. Além disso, é necessário comprovar por meio de documentos a situação de necessitado:

Artigo 6º. O Defensor Público exigirá de quem pleitear assistência jurídica, sob

pena de indeferimento, o preenchimento e assinatura da:

I - declaração de necessitado, com a afirmação de não dispor de condições financeiras para arcar com as despesas inerentes à assistência jurídica, conforme modelo estabelecido no anexo I;

II - avaliação da situação econômico-financeira, informando dados pessoais sobre sua família, renda e patrimônio, conforme modelo estabelecido no anexo II.

§ 1º. Em se tratando de pessoa natural, o defensor público deverá solicitar a

apresentação de carteira de trabalho, comprovante de rendimentos (holerite) ou declaração do empregador ou do tomador de serviços.

§ 2º. Em se tratando de entidade civil, a renda mensal e o patrimônio deverão ser

demonstrados pelo balanço patrimonial e pela demonstração de resultado.

§ 3º. Outros documentos, tais como declaração de isento de imposto de renda e

comprovante de residência, poderão ser solicitados desde que sejam considerados imprescindíveis para a avaliação da situação econômico-financeira.

§ 4º. Não sendo possível a exibição de documentos comprobatórios da

hipossuficiência, milita em favor da pessoa interessada a presunção de veracidade das informações por ela prestadas no ato de preenchimento do questionário de avaliação da situação econômico-financeira, nos termos do artigo 4º da Lei n. 1.060/50.

(Ibidem).

Qualquer busca por um critério válido parece inútil. Mesmo aqueles que defendem a existência de um, sem querer, se deparam com evidências de que se trata de algo inalcançável. Mesmo acreditando na necessidade de um critério legal, Romeu et al. (2014, p. 178), por exemplo, afirmam que:

5 _{A UFESP para 2014 era de R$ 20,14 (vinte reais e quatorze centavos), o que significa que os bens em questão}

18 Os critérios utilizados atualmente são fixados em nível estadual, não obedecendo às particularidades econômicas de cada região do Estado. Algumas críticas têm sido feitas quanto a este aspecto, pois as condições econômicas de cada região – mesmo dentro do Estado de São Paulo – podem variar brutalmente. (...). Existe também um debate a respeito do imóvel, já que muitas pessoas tiveram o atendimento negado pela Defensoria em razão do valor do imóvel, o qual muitas vezes é o único bem de família...

Não há critério válido. Qualquer critério escolhido não dará conta de contemplar todos os realmente necessitados, pois será sempre uma escolha refém do fato de que não há investimento de recursos que permitam à Defensoria atender àqueles que demandam seus serviços. A Defensoria tem que escolher quem será atendido. O que ela faz é tentar limitar a demanda a suas possibilidades de atendimento. Além disso, há outros interesses também envolvidos: se houvesse recursos suficientes e fossem expandidos os serviços da Defensoria, o que aconteceria com os advogados particulares que dependem dos necessitados que pelo atual critério são obrigados a pagar honorários? Acreditamos que a questão não se restringe a encontrar um critério, tampouco a criar mais defensorias. A pergunta cuja resposta pode solucionar esse problema é “por que existem os necessitados?”.

Todavia, muitas das críticas feitas à existência dos atuais critérios ainda não alcançam a compreensão de que o problema transcende este aspecto específico. Romeu et al. (2014) propõem uma crítica que se baseia em três aspectos do problema, sendo que todos são questões relativas aos critérios: quem define os critérios para enquadramento como assistido ou não? Quais são esses critérios? Como são aferidos esses critérios e como é feito o atendimento?

Para eles, a própria Defensoria Pública ser responsável pela definição dos critérios para atendimento apresenta dois problemas fundamentais: