Belediyelerin Hukuki Yapısı

Grafik 1: Yıllara Göre Belediye Sayıları Kaynak: Tablo 5’den yararlanılarak hazırlanmıştır.

1.3. Belediyelerin Hukuki Yapısı

Anayasa’nın 123.maddesine göre; Türkiye Cumhuriyeti idaresinin kuruluşu ve görevlerinin merkezi yönetim ve yerinden yönetim ilkelerine göre oluşturulacağı hüküm altına alınmıştır.

Yerinden yönetim ilkesine uygun olarak mahalli idarelerin kurulma şekli ve tanımı anayasanın 127.maddesinde yapılmıştır. Bu tanıma göre belediyelerle ilgili temel ilkeleri şu şekilde sayabiliriz;

- Belde halkının mahalli ortak ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulurlar.

- Kuruluş esasları, kurulmaları ve görevleri yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunlarla düzenlenir.

- Karar organları (meclisleri) seçmenlerin seçtiği kişilerden oluşur. - Kamu tüzel kişiliği vasfına sahiptirler.

- Seçimleri beş yılda bir yenilenir.

- Karar organlarının seçilmesi, seçimin geçerli sayılması ve itirazlar yargı yolu ile çözülür.

- Merkezi idarenin idari vesayeti altındadırlar. 0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 3.000 3.500 1927 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 2000 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 B el edi ye Sayıs ı / Y ıl

13

- Mali hesap ve işlemlerinin denetimi ve kesin hükme bağlanması Sayıştay tarafından yapılır.(160.md)

Merkezi idareye ise idarenin bütünlüğü ilkesine dayanarak, hizmetlerin koordinasyonunu sağlamak, toplumsal çıkarların korunması gibi gerekçelerle idari vesayet yetkisi verilmiştir. Merkezi idare bu yetkisini; İçişleri Bakanı vasıtasıyla, görevleriyle ilgili bir suç sebebiyle hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan mahalli idare organlarını veya üyelerini tedbir amaçlı olarak, kesin yargı hükmüne kadar görevden uzaklaştırma yoluyla kullanabilmektedir.

Mevzuatta iki tür belediye kanunu bulunmaktadır. İlki belediyelerin sayıca çoğunu ilgilendiren ve daha fazla hüküm içeren 5393 sayılı Belediye Kanunudur. İkincisi ise anayasanın 127.maddesinin 3.fıkrasındaki büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri getirilebilir hükmüne dayanan 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’dur. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun genel gerekçesinde; 21. yüzyılda yaşanan değişim ve dönüşüm sürecinin, kamu yönetiminin demokratikleştirilmesi taleplerini de beraberinde getirdiği; yeni kamu yönetimi anlayışında, belediyelerin etkinlik, verimlilik, yönetim ve hizmet sunumunda açıklık, katılım, sorumluluk ve hesap verebilirlik esaslarına uygun hareket edecek birimler olarak yapılandırılmasının hedeflendiği ifade edilmiştir. Belediyelere bütçelerine ek olarak, beş yıllık stratejik plan, yıllık performans programları ve performans ölçütleri belirlemeleri zorunluluğu getirilmiştir.

Kanun’un 3.maddesinde belediye; belde sakinlerinin mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilen kişilerin oluşturduğu, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi olarak tanımlanmaktadır. 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun genel gerekçesinde ise; ülke nüfusunun birkaç kentte toplanmış olmasının hizmet talebi ve maliyetlerini artırdığı; bu merkezlerin hizmet yetersizliğinin yanında kendi büyüklüklerinin doğurduğu problemlerle de karşı karşıya olduğu ifade edilmiştir. Problemler anakent alanının bütününden kaynaklanmakta iken; çözülmesi için gerekli yetki ve malî kaynaklar birden çok mahallî idare birimi arasında paylaştırılmış olmasına dikkat çekilmiştir. Yine kamu yönetiminde meydana gelen değişme eğiliminin büyükşehir belediyelerinin de yeniden yapılandırılmasını zorunlu kıldığı ve bu idarelerin etkin, saydam, hesap verebilir ve katılımcı bir yapıya kavuşturulmasını gerektiği belirtilmektedir. Bu kanun ile

14

büyükşehir belediyelerinin karşı karşıya bulunduğu sorunların hızlı bir şekilde çözülmesi ve hizmetlerin etkili ve verimli bir şekilde sunulması hedeflendiği ifade edilmiştir. Kanun’un amaç başlıklı birinci maddesinde de benzer ifadeler yer almaktadır.

Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun, Yeni Büyükşehir Kanunu ile değişen tanımlar başlıklı 3.maddesinde büyükşehir belediyesinin tanımı yapılmıştır. Buna göre; sınırları il mülki sınırı olan ve sınırları içerisindeki ilçe belediyeleri arasında koordinasyonu sağlayan; idari ve mali özerkliğe sahip olarak kanunlarla verilen görevleri, sorumlulukları yerine getiren ve yetkileri kullanan; karar organı seçmenler tarafından oluşturulan kamu tüzel kişisidir.

1.3.1. Belediyelerin Kuruluşu

5393 sayılı Kanun’un 4.maddesine göre belediyeler aşağıdaki şartlarda kurulabilirler; - Yerleşim yerinin nüfusunun 5.000 ve üzerinde olması.

- Nüfusuna bakılmaksızın il ve ilçe merkezlerinde kurulması.

- İçme, kullanma suyu havzaları ile sit gibi koruma alanlarına yakınlığının 5.000 metreden az olmaması.

- Başka bir belediyenin yerleşim alanına yakınlığının 5.000 metreden az olmaması.

- Bir köyün ya da köylerin birleşerek oluşturacağı belediyelerde ise bağlanacakları merkez belediye yerleşim sahasına en fazla 5.000 metre mesafede olması ve nüfusun 5.000 ve üzeri olması.

Ayrıca, yeni iskân ile oluşan bir yerin nüfusu 5.000 ve üzerinde olursa; İçişleri Bakanlığı’nın talebi üzerine müşterek kararnameyle o yerleşim yerine belediye kurulabilir.

Tek bir köyün belediye olma isteği veya köylerin birleşme isteklerinin yerine getirilmesinde yukarıdaki şarta ilave olarak aşağıdaki işlemlerin takip edilmesi gerekmektedir;

- Bir veya birden fazla köyün, köy ihtiyar meclisinin kararı veya seçmenlerin salt çoğunluğunun valiye yazılı başvuru yapması ya da valinin gerek görmesi,

15

- Seçim kurulunun talebe konu yerdeki seçmenlerin oyunu alması ve sonucu valiliğe bildirmesi,

- Valinin görüşünü ekleyerek durumu İçişleri Bakanlığı’na bildirmesi, - İçişleri bakanlığının Danıştay’ın görüşünü alması,

- Belediye kurulması ile ilgili müşterek kararname düzenlenmesi ile belediye kurulur.

5216 sayılın Kanun’un, Yeni büyükşehir yasası ile değişen hükme göre; yeni bir büyükşehir belediyesinin kurulabilmesi için; il nüfusunun 750.000 kişiyi geçmesi ve özel bir kanun ile düzenleme yapılması gerekmektedir.

1.3.2. Belediyelerin Sınırları

Yeni kurulan belediyelerin sınırları, kuruluş tarihinden itibaren altı ay içinde aşağıdaki esaslara göre belirlenmektedir (5393 sk, 5.md);

- Kurulma tarihinin öncesinde de yeni belediye kurulan yerleşim yerine ait kabul edilen tarla, bağ, bahçe, vb. mülkler ile kumsal ve plajlar gibi kamu alanları sınıra dâhil edilir.

- Yeni sınırlar dere, akarsu, yol gibi kolay belirlenebilecek mevkilerden geçirilmesi önceliklidir. Mümkün olmayan yerlerde sınır düz çizilir.

- Yeni belediye sınırları içerisindeki çayırlar, meralar ve otlaklar vb. yerlerdeki komşu belde halkının geleneksel yararlanma hakları muhafaza edilir.

- Yeni belediye sınırlarının geçtiği yerlerin adları sınır kâğıdına yazılır.

Yeni kurulan belediyelerin sınırlarının kesinleşmesi için; belediye meclisinin karar alması ve kaymakamın görüşünü valiliğe bildirmesi gerekmektedir. Valilik bu kararı onayladığında sınır kesinleşmektedir. Kesinleşen belediye sınırları, valilikçe yerinde taraflara gösterilir ve bir tutanakla belgeye dayandırılır. Durum yeni belediyeye, bağlı olduğu tapu idaresine ve il özel idaresine bildirilir. Ayrıca kesinleşen belediye sınırları zorunlu bir neden yoksa beş yıl değiştirilemez (5393 sk, 6.md).

Belediye sınırlarında meydana gelebilecek sınır uyuşmazlıklarında, valilik tarafından, uyuşmazlığın taraflarından ve ilgili kaymakamdan otuz gün içinde görüşlerini bildirmeleri istenir. Büyükşehir belediyesi olan yerlerdeki uyuşmazlıklarda büyükşehir belediye meclisinin görüşü de alınır. Vali, bu görüşleri değerlendirmek suretiyle sınır uyuşmazlığını karara bağlar. Ancak, il ve ilçe sınırlarının değiştirilmesini gerektirecek bir durum olduğunda, İl İdaresi Kanunu hükümleri uygulanmaktadır(5393 sk, 7.md).

16

1.3.3. Belediyelerin Birleşmesi, Katılması ve Sona Ermesi

5393 sayılı Kanun’un 8.maddesine göre belediye ve köy gibi yerleşim yerlerinin birleştirilmesi ya da bir kısmının diğer bir beldeye katılmasında aşağıdaki esaslara uyulması gerekmektedir;

- Katılma ya da birleşmeye konu olan yerleşim yerinin bağlanacağı yerleşim yerinin merkezine uzaklığı azami 5 kilometre olmalıdır.

- Ayrılmak istenilen beldenin nüfusu, ayrılma işlemi gerçekleştiğinde 5.000’in altına düşmemelidir.

- Katılma ya da birleşme talebi için talepte bulunan seçmenlerin salt çoğunluğunun yazılı başvuru yapması gerekir.

- Katılma ya da birleşme talep edilen beldenin seçmenleri arasında oylama yapılır. Ancak bağlanılmak istenin beldenin seçmenlerine oylama yapılmamaktadır. - Oylama sonucu olumlu ise sonuç valilik tarafından bağlanılacak belediyeye

bildirilir.

- Belediye meclisi sonuç hakkında otuz gün içinde karar verir, uygun görürse katılma ya da birleşme gerçekleşmiş olur.

Büyükşehir belediyesi alanlarındaki katılma ya da birleşme isteklerinde karar mercii, bağlanılmak istenen ilçe belediye meclisinin görüşü alınmak şartıyla, büyükşehir belediye meclisine aittir. Ayrıca, bu işlem için ayrılmak istenilen yerin nüfusu, işlem sonucu 100.000’nin altına düşmemeli ve aynı zamanda yeni kurulması istenen beldenin nüfusu da 20.000’den aşağı olmamalıdır.

Buradaki 20.000 nüfus şartı kanunun önceki halinde 50.000 kişi iken, kanun koyucu yeni büyükşehir yasası ile bu şartı daha kolay bir hale getirmiştir. Bununla en az 120.000 nüfusu olan bir yer iki beldeye ayrılabilecektir.

5393 sayılı Kanun’un 11.maddesine göre belediyelerin kapatılmasına iki tür uygulama söz konusudur. Bunlardan ilki, belediye yerleşim alanının;

- Bağlı olduğu il veya ilçe belediyesi ile nüfusu 50.000’in üzerinde olan bir belediyenin sınırına, 5.000 metreden daha yakın duruma gelmiş olması ve

- Genel imar düzeni veya temel alt yapı hizmetlerinin belediyenin bağlı olduğu belediyeye katılmasını gerektirdiği durumların bir arada oluşmasıdır.

Bu durumdaki belediyelerin kapatılması için İçişleri Bakanlığı Danıştay’ın görüşünü alarak, bir teklif hazırlar. Bu teklif üzerine de müşterek kararname ile karar verilirse belediye tüzel kişiliği sonlandırılır.

17

İkinci uygulama türü ise 5393 sayılı Kanun’un genel gerekçesinde de ifade edilen konsolidasyon yaklaşımıdır. Genel gerekçede bu husus, yerel yönetimler alanındaki son yaklaşımlardan biri olan belediye sayılarının azaltılması olarak ifade edilmiştir. Buradaki amaç iktisattaki ölçek ekonomisi gibi; hizmet, görev ve gelirler arasında etkinliği temin etmek için belediyelerin konsolidasyon ile sayılarının azaltılması uygulamasıdır. Kanun’un 11.maddesinde belediye nüfusu 2.000'in altına düştüğünde bu durumdaki belediyeler için Danıştay'ın görüşü alınarak, İçişleri Bakanlığı’nın teklifi ile düzenlenecek bir müşterek kararname ile bunların tüzel kişiliklerinin köye dönüştürülmesi iradesidir.

Kanun koyucunun bu iradesini ilk olarak 06.03.2008 tarihinde kabul edilen 5747 sayılı Büyükşehir Belediyesi Sınırları İçerisinde İlçe Kurulması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’da görülmüştür. Bu kanun ile düzenleme tarihindeki nüfusu 2.000'in altına düşen 863 belde belediyesi köye dönüştürülmek istenmiştir.

Kanun koyucunun ikinci bir uygulaması da bu tezde Yeni Büyükşehir Yasası ile isimlendirilen ve 12.11.2012 tarihinde kabul edilen On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması İle Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’dur. Bu kanun kapsamında da kanunun düzenlediği tarihteki nüfusu 2.000’in altına düşen 559 belde belediyesi, Zonguldak ilinde 2 belde belediyesi ilçe belediyesine dönüştürülmesi ve büyükşehir sınırlarında kalacak olan 1.052 belde belediyesi nüfuslarına bakılmaksızın kapatılarak; il belediyesi olan yerlerde ise köye, büyükşehir belediyesi olan yerlerde mahalleye dönüştürülmüştür. Yapılan düzenlemeler ile sadece belediye sayılarına bakılarak ciddi bir konsolidasyon sağlandığı söylenebilir. Yeni büyükşehir yasasından önceki uygulamalar ile belediye sayısı 2.950’ye düşmüştür (Tablo 3). Bu düzenleme sonucunda 1.364 belediye kalacağı hesaplanmıştır (Tablo 4). Buradan hareketle belediye sayılarında % 53,8’lik bir azalma olacağı söylenebilir.