Durante as décadas de 1980 e 1990 cresceram os espaços de participação social na formulação e implementação de políticas públicas. Os conselhos de representação social, que passaram a fazer parte da institucionalidade estatal em diferentes setores da política (saúde, assistência, etc), tornaram-se, a partir da década de 1990, um contraponto à forte autonomia decisória da tecno-burocracia e espaços de democratização do processo decisório (Castro, 1989). A necessidade de avaliação do alcance e da efetividade desta trajetória de revalorização das instâncias de participação social ainda permanece sendo uma questão central. No entanto, há um razoável consenso de que o aperfeiçoamento de mecanismos democráticos de condução de políticas públicas e espaços de representação dos diferentes atores sociais pode contribuir para uma redistribuição dos recursos públicos, que favoreça os grupos mais vulneráveis, e para a difusão de uma lógica decisória mais cooperativa.
As instâncias de participação e controle social expressam esforços de redemocratização e de difusão da noção de direito e exercício da cidadania, incorporando segmentos antes excluídos do processo decisório. No entanto, deve-se considerar as resistências culturais e de transformação comportamental que se colocam como limites importantes na efetivação de formas mais democráticas de gestão (Draibe, 1998).
No Brasil, o sistema decisório tende a ser caracterizado por uma hiperatividade decisória, ou seja, uma velocidade na formulação de propostas que, no entanto, não se traduz no processo de implementação diante de uma falência operacional do Estado e de uma impotência na consecução das metas estabelecidas (Diniz, 1997). Esta falência na implementação pode desprover os conselhos de seu conteúdo e desmobilizar a participação política.
Outra questão que se coloca é que a multiplicação descontrolada de conselhos setoriais pode acentuar a fragmentação do processo decisório, ao compartimentalizar a agenda de intervenção do poder público. Além disto, a limitada oferta de liderança política, principalmente, no nível local vem fazendo com que os conselheiros participem de vários conselhos simultaneamente. Considerando que estas lideranças representam, por vezes, diferentes grupos de interesse em cada conselho setorial, elas acabam concorrendo consigo mesmo por prioridades na alocação de recursos (Neves & Marinho, 1999).
Quando os conselhos exercem um papel mais deliberativo pode também haver superposição com o papel desempenhado pelo poder legislativo (instância de representação por excelência) e por outros órgãos especializados do poder executivo. Caso esses atores sejam desconsiderados, há o risco de que as decisões dos conselhos tornem-se inócuas.
Alguns conselhos foram criados para gerenciar programas específicos. Os conselhos atrelados a programas direcionados para grupos mais pobres enfrentam desafios ainda maiores como a carência acentuada de recursos organizacionais e associativos nos municípios alvo (Draibe, 1998).
Apesar desses desafios, uma atenção especial deve ser devotada a estas arenas por constituírem inovações institucionais que podem impactar significativamente as relações entre Estado e organizações sociais. O êxito das políticas públicas depende não só de mecanismos e recursos institucionais e financeiros, mas da mobilização dos meios políticos para sua execução.
No que se refere ao campo da SAN, à semelhança de muitos outros, as ações locais (municipais) vêm ganhando importância no Brasil, sendo que a multiplicação ainda recente da experiência de criar conselhos municipais de SAN (COMSEA’s) coloca alguns desafios específicos em relação aos que se manifestam em âmbito nacional e estadual. Na esfera
municipal fica mais evidente a atuação das entidades da sociedade civil, assim como se verifica uma relação mais próxima entre as instâncias propositoras de políticas (como os COMSEA’s) e a execução das ações correspondentes, comparativamente, ao que se verifica na esfera federal.
Além disso, é no nível municipal que as urgências alimentares se manifestam sob a forma de demanda direta e imediata, dando origem a ações governamentais e não-governamentais, não raro, de caráter compensatório. Não obstante, um levantamento de experiências significativas de ações públicas locais de SAN (Costa e Maluf, 2001) constatou que os municípios são capazes de tomar iniciativas relevantes nas quatro dimensões da SAN, a saber: apoio à produção agroalimentar eqüitativa e sustentável; abastecimento alimentar; consumo e educação alimentar; programas dirigidos a grupos populacionais específicos. Assim, é possível criar nos municípios espaços institucionais ou organismos articuladores de ações inter-setoriais e em parceria entre os governos e a sociedade civil, coordenadas por uma política municipal de SAN institucionalizada como indicado no diagrama a seguir:
Fonte: Costa e Maluf, 2001.
Política Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional
Instância Coordenadora da PMSAN/COMSEA
Programas Públicos Ações Públicas
Gabinete do Prefeito Secretarias e Programas Entidades Sociedade Civil
Cabe alertar, porém, que entre os elementos a serem introduzidos pelos movimentos sociais e organizações não governamentais nos programas alimentares dos governos e em seus próprios projetos encontra-se, justamente, a ótica da SAN que, raramente, aparece como tal, como demanda espontânea. O objetivo da SAN ainda carece de legitimação social e reconhecimento político-institucional no Brasil. A propósito, é especialmente relevante a capacitação em SAN dos representantes da sociedade civil que integram os diversos conselhos que tratam de questões direta ou indiretamente ligadas às questões alimentares e nutricionais. Como se sabe, são bastante comuns nesta área e, também, em muitos outros campos institucionais as práticas assistencialistas e setorializadas voltadas à responder a demandas pontuais em detrimento de uma lógica de proposição de políticas públicas fundada na construção social de proposições gerais ou mesmo de proposições setoriais que dialoguem com outras áreas/setores e com dinâmicas nacionais.