7. BAŞKA GEMİNİN HAREKET VEKTÖRÜNÜ ÇİZMEK
8.2. Başka Geminin Rota ve Süratini Bulmak
Em que pese a institucionalização do Sistema Único de Saúde ter ocorrido com a promulgação da Constituição Federal de 1988 e sua previsão no art. 196, a sua estruturação jurídica só foi alcançada com a edição da Lei nº 8.080/90, conhecida como Lei Orgânica da Saúde, que dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes entre outras providências.
Outra importante conquista no âmbito legislativo no que tange à concretização do direito à saúde foi a edição da Lei nº 8.142/90, que dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde.
Com a edição das referidas leis, foram criados os instrumentos adequados à efetividade do Sistema Único de Saúde, atendendo as diretrizes constitucionais que elevaram o direito à saúde a direito fundamental e o caracterizou como direito público subjetivo dos cidadãos, tornando-o de responsabilidade solidária de todos os entes políticos, além de prever os princípios da universalidade, igualdade e integralidade como princípios cogentes do sistema de saúde.
No Brasil, diante do panorama traçado pela Constituição Federal de 1988, as ações e os serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada, estruturados por meio de um sistema unificado, designado Sistema Único de Saúde264, regulado em todo o território nacional pela Lei Federal n.°
8.080/90265 (Lei Orgânica da Saúde), cujas diretrizes, nos termos do art. 198266, da Constituição Federal, são as seguintes: I) descentralização; II) atendimento integral; III) participação da comunidade.
A previsão do caput, do art. 198, da Constituição Federal de que “as ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada”, impõe, em outras palavras, a criação de um sistema de referências e contra referências em matéria de atendimento da saúde.267 Expliquemo-nos.
Muitas são as diversidades, do ponto de vista da complexidade, das demandas de atendimento na área da saúde, podendo-se dividi-las ou categorizá- las em três grupos: a) atendimento primário: responsável pelos casos considerados de baixa complexidade; b) atendimento secundário: responsável pelas situações de mediana complexidade; e c) atendimento terciário: envolvendo os casos de alta complexidade.
Desta forma organiza-se o sistema para que haja um atendimento eficiente e efetivo com economia de recursos, pois a “porta de entrada” ao sistema se dá por meio de um atendimento primário, composto pelas Unidades Básicas de Saúde ou Postos de Saúde, remetendo-se para os subsequentes atendimentos secundário e
264 De acordo com o art. 200, da CF, “Ao sistema único de saúde compete, além de outras
atribuições, nos termos da lei: I – controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias de interesse para a saúde e participar da produção de medicamentos, equipamentos, imunobiológicos, hemoderivados e outros insumos; II – executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, bem como as de saúde do trabalhador; III – ordenar a formação de recursos humanos na área de saúde; IV – participar da formulação da política e execução das ações de saneamento básico; V – incrementar em sua área de atuação o desenvolvimento científico e tecnológico; VI – fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu teor nutricional, bem como bebidas e águas para consumo humano; VII – participar do controle e fiscalização da produção, transporte, guarda e utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos; VIII – colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho”.
265 Alterada pelas Leis 9.836, de 23.09.1999; 10.424, de 15.04.2002; 11.108, de 07.04.2005.
266 CF/88: “Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e
hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;
III - participação da comunidade.”
267 SERRANO, Mônica de Almeida Magalhães, O sentido e o alcance do conceito de integralidade
terciário os casos cuja complexidade seja constatada no primeiro atendimento, muito menos oneroso que as demais categorias, realizando-se, assim, um filtro de atendimento, evitando dispêndios desnecessários.
Portanto, com esta previsão constitucional instituiu-se um sistema organizado, de forma hierarquizada e regionalizada, em níveis de complexidade crescente.268
A implementação do sistema único de saúde exige a participação e coordenação de todas as esferas de governo - União, Estados, Distrito Dederal e Municípios -, cuja direção deverá ser única, realizada no âmbito federal pelo Ministério da Saúde e nos âmbitos estaduais e municipais pelas respectivas Secretarias de Saúde ou órgão equivalente.
Não por outra razão, a Constituição Federal estabelece no art. 23, II, que “é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (...) II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência (...).”
A descentralização como diretriz do sistema consiste na necessidade de uma articulação dinâmica e paulatina pela União e Estados para a transferência da gestão de suas ações e recursos na área da saúde para os Municípios, conforme previsto na Lei nº 8080/90 e na Norma Operacional Básica – NOB – SUS -1996, esta última responsável pela definição de estratégias e movimentos táticos, que orientam a operacionalidade do Sistema.
Contudo, conforme bem adverte Mônica de Almeida Magalhães Serrano,
O fato de existir uma diretriz de descentralização não significa que, uma vez aperfeiçoada esta, os demais entes possam se afastar de suas obrigações constitucionais. Antes, o Texto Maior foi enfático ao proclamar a existência de um sistema único, que envolve responsabilidade permanente e solidária de todos os entes da federação. 269
Podemos afirmar, pois, que a diretriz da descentralização impõe a necessidade de uma transferência da execução da gestão e recursos da saúde da União e estados para os municípios, mas não os isenta de responsabilidade de manter o bom funcionamento e a qualidade do sistema, dando efetividade ao direito à saúde nos moldes previstos pela Constituição da República.
268 SERRANO, Mônica de Almeida Magalhães, O sentido e o alcance do conceito de integralidade
como diretriz constitucional do Sistema Único de Saúde, p. 82.
A segunda diretriz traçada pelo art. 198 da Constituição Federal, trata do atendimento integral da saúde, cujos contornos impõe a cobertura de qualquer atividade capaz de cumprir a manutenção da saúde do indivíduo, considerada em sua acepção ampla, abarcando seu completo bem estar físico, mental e social.
O art. 7º, II, da Lei nº 8.080/90 preceitua que a integralidade de assistência deve ser entendida como conjunto articulado e contínuo das ações e serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigidos para cada caso em todos os níveis de complexidade do sistema.
Nesta esteira, portanto, o Poder Público deve dar atendimento integral à saúde dos indivíduos, prevendo ações que atendam não somente a atividade curativa, como também contemplem atividades de prevenção (vacinação, vigilâncias epidedimiológica e sanitária, entre outras) e integrativas (que possibilitem melhor inserção do indivíduo na sociedade, como atendimentos psicológicos e terapêuticos).
A terceira diretriz do sistema de saúde previsto constitucionalmente (art. 198, III) trata da participação da comunidade, a qual foi regulamentada pela Lei nº 8.142/90 que prevê instrumentos de controle social, exercidos por meio de instâncias colegiadas em cada nível de governo, representadas pela Conferência e Conselho de Saúde.
A Conferência de Saúde reunir-se-á a cada quatro anos com a representação dos vários segmentos sociais, para avaliar a situação de saúde e propor as diretrizes para a formulação da política de saúde nos níveis correspondentes, convocada pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, por esta ou pelo Conselho de Saúde (art. 1º, § 1º, da Lei nº 8.142/90).
O Conselho de Saúde, por sua vez, possui caráter permanente e deliberativo, com natureza de órgão colegiado composto por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários do sistema e tem como objetivo atuar na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo (art. 1º, § 2º, da Lei nº 8.142/90).
O custeio do sistema único de saúde será financiado com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes, conforme previsão dos arts. 195 e 198, § 1°, da Constituição Federal.
O dever de prestar saúde à população por meio do SUS é, via de regra, do Estado, podendo a iniciativa privada participar do sistema de forma complementar e excepcional.
Ou seja, a prestação de serviços públicos de saúde, nos termos do art. 4º270, da Lei nº 8.080/90, pode se dar por meio de atuação direta dos órgãos que compõem a administração direta, ou indiretamente por meio de pessoas jurídicas criadas para esse fim, inclusive as fundações privadas mantidas pelo Poder Público (pondo fim à possibilidade de fundações de apoios serem utilizadas com o pretenso fim de subtrair a gestão de serviços públicos de saúde e educação do regime jurídico administrativo), e, ainda, com a participação da iniciativa privada, com preferências às entidades sem fins lucrativos, quando as disponibilidades do sistema público forem insuficientes para garantir a cobertura assistencial à população de uma determinada área, em conformidade do que dispõe o art. 24271 da referida lei
orgânica da saúde, que regulamenta o disposto no art. 199, § 1º, da Constituição Federal.