Amsterdam Antlaşması Çerçevesindeki Avrupa Birliği Önlemleri 103

soruşturma takımlarının oluşturulması öngörülmüştür.³⁷² Ancak, bu zirvede insan ticareti daha çok yasadışı göçün bir sonucu olarak ele alınmıştır.³⁷³

Amsterdam Antlaşması’nın yürürlüğe girdiği bu dönemde insan ticaretiyle mücadeleye yönelik bakış açısı değişmeye başlamıştır. Mağdurların korunmasına yönelik düzenlemeler yapılmasına rağmen odak noktası suçluların cezalandırılması olmaya devam etmiştir.³⁷⁴ Bu dönemde, insan ticaretinin ağır bir insan hakları ihlali olarak kabul edildiğini ve bir insan hakları meselesi olarak görülmeye başlandığını söylemek mümkünse de bu yaklaşım yasal metinlere gerektiği gibi yansımamıştır.

“İnsan ticareti, temel insan hakları ve insan onurunun ciddi ihlallerini kapsar ve şiddet, tehdit, borç esareti ve cebrin yanı sıra savunmasız kişilerin aldatılması ve kötüye kullanılması gibi acımasız uygulamaları içerir.”

Şu halde, Çerçeve Karar’da insan ticaretini yasağının AKİTS’in kabulünden önce AB tarafından bir temel hak olarak korunması gerekliliğinin teyit edildiği söylenebilir. İnsan ticareti burada bir insan hakları meselesi olarak görülmüştür. Ancak, aşağıda inceleneceği üzere Çerçeve Karar’ın içeriğinin bu kabulü yeterli düzeyde karşıladığını söylemek güçtür.

Ticaretle Mücadeleye dair Çerçeve Karar toplam 11 maddeden oluşur. İlk maddesinde insan ticaretinin tanımı yapılan Çerçeve Karar; cezaların belirlenmesi, tüzel kişilerin sorumlulukları ve uygulanacak yaptırımlar, yargı yetkisi ve soruşturma ile mağdurların korunmasına yönelik hükümler içerir.³⁷⁸

Çerçeve Karar madde 1’de insan ticareti şu şekilde tanımlanmıştır:³⁷⁹

“Her bir devlet aşağıdaki fiillerin cezalandırılması için gerekli önlemleri almalıdır:

Bir kişinin üzerindeki kontrolün değiştirilmesi ve transferi dahil istihdamı, taşınması, transferi, barındırılması ve müteakiben alınması, ki şu yollarla gerçekleştirilir:

(a) kaçırma dahil, cebir, zor kullanımı veya tehdit,

(b) hile veya aldatma

3782002/629/JHA, madde 3, 4, 5, 6, 7.

379 2002/629/JHA, madde 1.

(c) kişinin kötüye kullanılmaya boyun eğmekten başka gerçek veya kabul edilebilir bir alternatifi olmaksızın yetkinin veya bir savunmasızlık durumunun kötüye kullanılması,

(d) bir başka kişi üstünde kontrol sahibi olan bir kişinin rızasını elde etmek için fayda veya ödemelerin alınması veya verilmesi,

en azından zorla veya zorunlu çalıştırma yahut hizmet alma, kölelik veya köleliğe benzer uygulamalar ya da kulluk dahil kişinin emek ve hizmetini sömürü amacıyla,

pornografi dahil cinsel sömürünün diğer türlerini veya kişilerin fahişeleştirilmek suretiyle sömürülmesini amacıyla.”

İnsan ticaretinin Çerçeve Karar’da bu şekilde ortak bir tanımının yapılması, üye devletlere insan ticareti vakalarının tespitinde yardımcı olacaktır ve böylece üye devletlerin iç hukuklarında yahut sınırları dışında tacirlerin soruşturulması ve kovuşturulmasında işbirliği kolaylaşacaktır. Çerçeve Karar’da kendisinden önce kabul edilen Palermo Protokolü’nde yer alan tanım benimsenmiştir ve yapılan bu tanım aynı bileşenleri içerir.³⁸⁰

Üye devletler, insan ticareti tanımında yer alan fiiller bakımından ölçülü ve caydırıcı cezalar belirlemelidir ve verilecek ceza belirli şartlar altında 8 yıl hapis cezasından az olmamalıdır.³⁸¹ Etkin, orantılı, caydırıcı cezalar kişiyi temel haklarından yoksun bırakan bu suçu cezalandırmak için yürürlüğe konulmalıdır. Bir tüzel kişinin organı olarak veya bireysel olarak tüzel kişi lehine hareket eden herhangi bir kişi insan

380 Palermo Protokolü, madde 3-a.

381 2002/629/JHA, madde 3.

ticareti suçu işlenmesi halinde ilgili tüzel kişi sorumlu tutulacaktır.³⁸² Çerçeve Karar’a göre suçların soruşturulması mağdur tarafından yapılan şikayete bağlı kalmamalı; re’sen soruşturulmalıdır.³⁸³ Özellikle çocuklar savunmasız mağdurlar olarak görülmeli ve hem ailelerine hem de kendilerine gerekli yardım sağlanmalıdır.³⁸⁴

Diğer yandan, Çerçeve Karar kapsam itibariyle daha geniş bir uygulama alanına sahiptir.³⁸⁵ Palermo Protokolünde insan ticaretinin sınıraşan nitelikte olması ve organize suç grupları tarafından işlenmesi gerektiği düzenlenmiş, ancak Çerçeve Karar’da böyle bir sınırlandırlamaya yer verilmemiştir.³⁸⁶ Sonradan kabul edilen AKİTS ile Çerçeve Karar bu hususta paralellik gösterir.³⁸⁷

Çerçeve Karar’da yer alan insan ticareti mağdurlarına ilişkin hükümler oldukça yetersizdir. Yetişkin mağdurlar bakımından koruma ve yardıma ilişkin sadece tacir hakkında soruşturma başlatılması için mağdurun şikayetine gerek duyulmamasına ilişkin düzenleme mevcuttur.³⁸⁸ Çocuk mağdurlar bakımından ise üye devletlerin çocuk mağdurlara ve ailelerine uygun yardımı sağlayabilmek için gerekli önlemleri alması gerekliliğinden bahsedilmiştir.³⁸⁹

Konsey’in insan ticaretiyle mücadele bakımından bu dönem boyunca yaklaşımı suçluların cezalandırılmasına yöneliktir. Birliğin iç güvenliğinin sağlanmasına yönelik güvenlikçi bir yaklaşım benimsemiştir. Tüzel kişilerin de cezalandırılabilmesi, cezaların belirlenmesi bakımından kesin asgari kurallar getirilmesi, soruşturmanın mağdurun şikayetine dayalı olmaksızın re’sen yapılabilmesi hususları dikkate alındığında Çerçeve

382 2002/629/JHA, madde 4.

383 2002/629/JHA, madde 7/1.

384 2002/629/JHA, madde 7/2-3.

385 2002/629/JHA, madde 6.

386 Palermo Protokolü, madde 4.

387 AKİTS, madde 2.

388 2002/629/JHA, madde 7/1.

389 Çerçeve Karar madde. 7/2-3.

Karar, Palermo Protokolünün ceza adaletine odaklı yaklaşımını önemli ölçüde genişletmiştir.³⁹⁰ Buna mukabil çerçeve karar mağdur haklarına dair dar kapsamlı ve zayıf hükümler içermektedir. Mağdurların ülkelerine geri gönderilmesi, ticaretin önlenmesi ve kanun yollarına ilişkin hükümlere yer verilmemiştir. AB, çerçeve karardaki bu eksikliklerin farkına varmış ve değişim Lizbon Anlaşması sonrası 2011 yılında hazırlanan Direktif ile gelmiştir.

Amsterdam Antlaşması temelinde gerçekleştirilen bir başka önlem STOP Programı’nın uzatılmasıdır. ³⁹¹ STOP-II olarak adlandırılan ve çocukların cinsel istismarı ve insan ticareti ile mücadeleden sorumlu kişiler için değişim, teşvik ve eğitim programı oluşturmak amacıyla kabul edilen 2001/514/JHA sayılı Konsey Kararı’nın ilk programdan ayrılan en çarpıcı yönü 3. maddesinde yapılan değişikliktir. Buna göre:³⁹²

“… 2. Bu program, hakimler, savcılar, kolluk yetkilileri, kamu göç ve sosyal hizmet yetkilileri, araştırmacılar ve yardım kuruluşlarının temsilcileri gibi mağdurlara yardım, çocukların cinsel sömürüsü ve insan ticaretiyle mücadele ile engellenmesinden sorumlu kişiler içindir.”

İnsan ticareti mağdurlarıyla sorumlu kişilerin sadece ilgili vakaları soruşturmakla görevli olmadığı; aynı zamanda mağdurlara yardımdan ve ticaretin önlenmesinden de sorumlu olduğuna ilişkin bu vurgusuyla STOP-II Programı çerçevesinde insan ticareti tüm boyutlarıyla ele alınmış ve bir insan hakları problemi olarak görülmüştür.

390 Anne T. GALLAGHER, The International Law of Human Trafficking, Cambridge University Press, Cambridge, 2010, s.98.

391 2001/514/JHA, Council Decision of 28 June 2001 establishing a second phase responsible for combating trade in human beings and the sexual exploitation of children, OJ L 186/7 (7/7/01), s. 7–10.

392 2001/514/JHA, madde 3.

1.2.2.2. Dolaylı Olarak İnsan Ticaretiyle Bağlantılı Önlemler

Amsterdam Antlaşması temelinde 2001 yılında Mağdurların Ceza Yargılamasında Bulunuşuna Dair Çerçeve Karar kabul edilmiştir.³⁹³ Bu Çerçeve Karar, insan ticaretine ilişkin doğrudan bir hüküm içermese de tüm mağdurlar bakımından yapılan genel bir düzenleme olarak insan ticareti mağdurlarını da kapsar. Tüm suç mağdurlarının asgari düzeydeki haklarını belirlemiştir. Üye devletlerden mevzuatlarını mağdurlara yüksek düzeyde koruma sağlamak amacıyla yakınlaştırmaları istenmiştir.³⁹⁴

2001/220/JHA sayılı Çerçeve Karar, 2. maddesinde ceza yargılamasında mağdurlara onurlarına uygun şekilde davranılması ve onların insan haklarına saygı gösterilmesi gerekliliğine yer vermiştir. Mağdurların insan haklarını temel alan bu yaklaşım Birlik’in değişen önceliklerini göstermek açısından önemlidir. Üye devletler, mağdurların dinlenmesini sağlamalı ve sadece gerektiğinde onları sorgulamalıdır.³⁹⁵ Mağdurlara ücretsiz danışma sağlanmalı, misilleme ihtimaline karşı kendileri ve ailelerini korumalı, yargılama sırasında mağdurların etkin şekilde korunmalarını kolaylaştırmak için aralarındaki işbirliğini geliştirmelidir.³⁹⁶

2001/220/JHA sayılı Çerçeve Karar, AB düzeyinde mağdur haklarına ilişkin ilk enstrüman olduğundan yasal çerçevenin oluşturulmasına katkı sağlamıştır. Ancak daha çok mağdurların ceza yargılamasına katılımı açısından hükümler içerdiği için yeterli düzeyde koruma sağladığını söylemek mümkün değildir.

Bu dönemde dolaylı olarak insan ticaretiyle bağlantılı bir başka önlem AT Antlaşması’nın yasadışı göç ve ikamete ilişkin Konsey’e verdiği önlemler alma

393 2001/220/JHA: Council Framework Decision of 15 March 2001 on the standing of victims in criminal proceedings, OJ L 82, 22.3.2001, s. 1–4

394 2001/220/JHA, Dibace, para. 4.

395 2001/220/JHA, madde 3.

396 2001/220/JHA, madde 4, 8, 12.

yetkisine dayanılarak kabul edilen 2004 tarihli Oturum İzni Direktifi’dir. Bu direktif, halen yürürlükte olması dolayısıyla aşağıda insan ticaretine ilişkin hukuki tasarruflar başlığı altında incelenecektir.

1.3. Lizbon Antlaşması Bünyesindeki Gelişmeler