Dünya Bankası, nakit transferlerinin şartlı olması gerektiğini üç nedene dayandırarak temellendirmektedir (Fiszbein ve Schady,2009):
Bunlardan ilki; eksik bilgi, “myopia / kısa dönemli bakış, incomplete altruism / eksik fedakarlıktır” (Fiszbein ve Schady,2009:9-50). Bu yaklaşıma göre, bireyler her zaman kendilerinden beklendiği gibi rasyonel davranmazlar. Örneğin, çocuklarının eğitimine ya da sağlığına yapacakları bugünkü yatırımın gelecekteki değerini eksik değerlendirmeleri ve bu nedenle yatırım yapmaktan vazgeçmeleri, yoksul ailelerin yaşadıkları ekonomik şoklar karşısında çocuk emeğine başvurmaları, okuldan alıp enformel sektörde çalıştırmaları ya da okula göndermemeleri; babaların, kadınlara biçilen geleneksel kalıplara bağlı düşünerek kız çocuklarını okula göndermemeleri gibi (Fiszbein ve Schady,2009:50).
İkincisi; devletin beklenildiği gibi davranmaması ve devlet başarısızlığıdır.
Yapılan kamu yatırımlarının iyi hedeflenmediğini ve her zaman yoksul kesime ulaşamadığı söylenmektedir. Transferlere şartların getirilmesinin ise bu durumu gidereceği belirtmektedir (Fiszbein ve Schady,2009:50).
Üçüncüsü ise piyasa başarısızlığıdır. Piyasanın nadiren kusursuz işlediği ve bu nedenle piyasanın yoksulu daha az üretken olmaktan koruyamadığı; bununla birlikte piyasa başarısızlıklarının düzeltilmesinin de maliyetli olduğu söylenmektedir (Fiszbein ve Schady,2009:50). Bu nedenle, şartlı nakit transferleri ile kaynakların basit bir yeniden dağılımına gidilebileceği önerisi yapılmaktadır. Özellikle insani sermayeye yatırım için yapılacak transferlere şartlılığın getirilmesi, piyasa başarısızlığına karşı bir çözüm önerisi olarak sunulmaktadır. Gelir düzeyi düşük, yoksul ailelerin sigorta piyasaları tarafından kapsanmaması bir piyasa başarısızlığı
olarak örnek verilmektedir. Bu bağlamda, sigorta piyasalarındaki başarısızlığı gidermenin maliyetli olacağı, fakat yoksulun sigorta piyasası tarafından kapsanmamasının da, herhangi bir ekonomik şok karşısında, yoksul ailelerin karşı karşıya oldukları fırsat eşitsizliklerini daha da artıracağı söylenmektedir ve bu durumun, yoksul ailelerin, çocuklarının eğitimine yapacakları yatırımdan vazgeçmeleri gibi sonuçlara neden olacağı belirtilmektedir (Fiszbein ve Schady,2009:48). Bu bağlamda, nakit transferlerinin şartlı olması, hem insani sermayeye yatırımın devam etmesini sağlayacağı, hem de fırsat eşitsizliğini gidermede tazmin niteliğinde olacağı şeklinde temellendirilmektedir (Fiszbein ve Schady,2009:50).
Şartlı nakit transferi uygulamalarının temel özelliklerinden biri olan şartlılık ilkesi, transferlerden yararlananların, insani sermayelerini geliştirmede önemli olduğu söylenen/iddia edilen temel hizmetlerden faydalanmaları karşılığı nakit gelir desteğini alabileceklerini ifade etmektedir. Yani, şartlı gelir transferi programlarında, transferler ve hizmetler, faydalanıcılara belli bazı aktiviteleri yapmaları karşılığı verilmektedir. Bu aktiviteler, ülke uygulamalarına göre farklılaşabilmektedir.
Örneğin; ülkemizde eğitim ve sağlık hizmetlerinden yararlanma karşılığı verilirken, Hindistan’da bu transferler çalışma karşılığı verilmektedir. Şartların yerine getirilmesi halinde ödemeler, genellikle iki ayda bir yapılmaktadır (Heinrich,2007:121; Tabatabai,2006:4).
Şarta bağlı verilen nakit desteği sayesinde, yararlanıcıların yoksullukla mücadelesini sağlayacak olumlu alışkanlıkları ve farkındalığı geliştireceği iddia edilmektedir. Bu transferlerin yardım yapılan kişileri/hane halklarını güçlendirmeyi amaçladığı belirtilmektedir. Ayrıca, şartlı nakit transferlerindeki şartlılık esasının,
yoksul ailelerde çocuklara yönelik ebeveyn sorumlulukları açısından davranış değişimini sağladığı, fakat şartlı nakit transferi programlarının tek başına başarılı olamayacağı söylenmektedir. Bu nedenle, bu programları destekleyici sosyal politika programlarının da uygulamaya konması gerektiğine dikkat çekilmektedir (de Janvry, 2006:4).
2.1. Şartlılık İlkesinin Anlamı
Küresel sosyal politika anlayışında 1990’lı yıllardan bu yana yoksulluğun azaltılmasında ön plana çıkarılan sosyal yardım anlayışı, bir başka deyişle, karşılıklılığın ve karşılıklı sorumluluk anlayışının arkasındaki rasyonalite, yoksulun, hem yoksul bireyin ve yoksul ailenin hem de yoksul devletin, istenilen amaçlara göre yönetilebilmesi için kurgulanmaktadır ve karşılıklılık ilkesi, anayasal olarak tanımlanan “sosyal hak anlayışı”ndan neo-liberal politikalarla uyumlu “hayırseverlik anlayışı”na (Hablemitoğlu,2009) kayışı ifade etmektedir.
Karşılıklılık ilkesine dayanan her türlü ilişki, ekonomik ve sosyal anlamda hiyerarşik bir ilişkiyi tanımlamakta ve bu ilişkinin toplum içine daha da yerleşmesine neden olmaktadır. Karşılıklılık anlayışıyla yapılan yardım, yardımı alanı, yardımda bulunanın beklediği şekilde davranma zorunluluğuyla karşı karşıya bırakmaktadır (Veit-Wilson,2009).
Şartlı nakit transferi programlarında, nakit transferlerinin karşılıklılık ilkesine göre verilmesi, programı uygulayan ve programdan faydalanan taraflar arasında eşitsiz bir ilişkinin kurulmasına neden olmaktadır. Bu ilişkinin iki boyutu vardır.
Bunlardan birisi, ŞNT programının ülkelerdeki başlatıcısı olarak Dünya Bankası ve
Karşılıklılık ilkesi öncelikle bu uluslararası boyutta işlemektedir. Yeni bir sosyal yardım anlayışı getirdiğini iddia eden Dünya Bankası, bu programların başlatılması için, bazı aşırı yoksul ülkeler için olmasa da, merkezi hükümetlere karşılıklı olarak ve genelde geri ödenmek üzere kredi vermektedir. Dünya Bankası’nın uluslararası sahnede sosyal yardım programının yürütülmesi için ülkelere kredi sağlaması, bu ülkelerin aldıkları kredileri istedikleri şekilde kullanabilecekleri anlamına gelmemektedir. Aksine, bu kredilerin, Dünya Banka’sının ve diğer kredi sağlayan kuruluşların istediği şekilde kullanılması anlamına gelmektedir. Yani, başta Dünya Bankası olmak üzere kredi sağlayan kuruluşlar karşılıklılık ilkesiyle, kredilerin hangi amaçlara yönelik olarak kullanılacağının belirlenme hakkını bizzat kendilerine kazandırmaktadırlar. Böylece programların uygulandığı ülkelerde, ülkelerin yapısal sorunlarına özgü bir sosyal politika yürütülmesinin önüne geçilmekte ve Binyıl Kalkınma Hedefleriyle uyumlu ekonomik ve sosyal politikaların uygulanması sağlanmış olmaktadır, yapısal uyum ve istikrar programlarında olduğu gibi.
BKH’i, gelişmekte olan bir ülkenin dünya ticaretinde yer alabilmesi için ulusal ekonomilerini küresel ekonomiye entegre etmeye zorunlu kılmaktadır ve ülkelerin izledikleri ekonomik ve sosyal politikaları doğrudan etkilemektedir (Veit-Wilson,2009:171). Bu ilişki tersten okunduğunda, karşılıklılık ilkesi ile ilişkisi düşünüldüğünde, verilen kredinin Dünya Bankası’nın arzulandığı şekilde kullanılmaması halinde, bir dahaki sefere kredinin verilmemesi, kesilmesi anlamına gelebilmektedir. Çünkü karşılıklılık, bu tür bir yaptırıma da kapı açmaktadır.
Karşılıklılık ilkesinin neden olduğu ikinci ilişki ise ulusal düzeydedir. ŞNT programını yürüten devlet ile ŞNT yararlanıcıları arasında da, şartlı nakit transferini alan kişiye yükümlülükler yükleyen ve bu yardımı alabilmek için uyması gerektiği,
aksi halde yardımın kesildiği, yani cezai yaptırımın olduğu bir ilişki kurulmuş olmaktadır. Burada en temel sorun, yardıma ihtiyacı olan çocuğun, ailenin onu okula gönderme şartını yerine getirmediği için bu yardımdan mahrum bırakılmasıdır.
Kapsayıcı sosyal güvenlik haklarının anayasal olarak tanındığı bir ülkede, bu haklardan yararlanmayı talep etmek, hak sahibine herhangi bir yükümlülük yüklemezken; sosyal yardımı hak etmenin, sosyal hak anlayışına dayandırılmadığı;
karşılıklılık esasına göre işleyen bir sistemde, sosyal yardımın talep edilmesi, belirlenen yükümlülüklerin yerine getirilmesine bağlanmakta ve getirilmediği takdirde yaptırımın uygulanmasına uygun ortamı sağlamaktadır. Karşılıklılık ilkesi, şartlı nakit transferini alanların, devletin belirlediği politikalar güdümünde;
devletlerin de, sosyal politika anlayışını belirlemede uluslararası aktörlere göre hareket etmesini sağlamış olmaktadır.
2.2. Şartlılık / Karşılıklılık İlkesine Yöneltilen Diğer Eleştiriler
Barrientos (2009), ŞNT programlarındaki şartlılık ilkesini iki açıdan eleştirmektedir. Bu bağlamda, yoksulun durumunun, sadece temel hizmetlerden faydalandırılmasıyla iyileştirilemeyeceğini, sunulan hizmetin kalitesinin ve programın uygulandığı ülkedeki eğitim ve sağlık hizmetlerine ilişkin altyapının da önemli olduğunu söylemektedir. Bu soruna ilişkin, gelir düzeyinin çok düşük olduğu ülkeleri göstermekte ve faydalandırılması şart koşulan temel hizmetlere ulaşılmasının bile mümkün olmadığı Afrika’yı örnek vermektedir. Bu bağlamda, okula kayıt ve devamın artması için, transferlerin şartsız yapılmasının da işlemeyeceğini eklemektedir. Bu çerçevede şu soruları düşünmek yerinde olabilir: Örneğin, okula kayıt olup düzenli olarak devam eden bir çocuk, bu programdaki şartı sağlamaktadır;
sermayesine beklenen katkıyı yaparak, ileride yüksek ücretlerle emek piyasasına dahil olmasını sağlayabilecek midir? Ya da programların yürütüldüğü Afrika gibi, gelir seviyesinin çok düşük olduğu ülkelerde, henüz bu temel hizmetlere ulaşılması bile mümkün değilken, yapılan transferlere şartlılığın getirilmesi yoksulun durumunu nasıl iyileştirecektir? Barrientos (2009), yapılan transferlerin şartlı olup olmamasından ziyade, gelir transferlerinin eğitim ve sağlığa ilişkin altyapı yatırımlarıyla birlikte yürütülmesinin ve şartlılığın, gelir transferiyle hizmetten sağlanan fayda arasındaki ilişkiyi güçlendirici nitelikte olmasının önemli olduğunu belirtmektedir. Barrientos’un (2009) bu görüşünü destekleyen başka görüşler de vardır. Correa ve Ribas (2008) da; ülkelerin merkezi bütçeleriyle yürütülen ŞNT programlarının başarısının, ülkede sağlık ve eğitim hizmetlerini yöneten kurumların kapasitelerine bağlı olduğunu belirtmektedirler. Tabatabai (2009) ise, çocukların okula düzenli devamları ile insani sermayelerinin gelişmesinin, eğitimin kalitesine bağlı olduğunu ve ŞNT programlarında belirlenen şartların ve hedeflerin, ülkelerin sağlık, eğitim ve sosyal koruma politikalarıyla da uyumlu olması gerektiğini söylemektedir.
Barrientos’ un (2009), şartlılık ilkesine bir diğer eleştirisi ise, şartlı nakit transferi programlarında, şartı yerine getirmeye çalışan yoksul aileler üzerinde, hesaplanmayan ve önemsiz görünen bir uyum maliyetinin göz ardı edilmesidir.
Örneğin, çocuğun düzenli olarak gitmesi gereken okul ya da sağlık merkezi çok uzak olabilmektedir. Özellikle gelir seviyesinin çok düşük olduğu ülkelerdeki altyapı yatırım eksikliği de düşünüldüğünde, bu okulun ya da sağlık merkezinin tek ve çok uzakta olması muhtemeldir. Böyle bir durumda, çocuğun okula gönderilmemesi söz
konusu olabilmektedir. Bu çerçevede, Barrientos (2009), önemsiz gibi görünen uyum maliyetlerinin yoksulun durumunu daha da kötüleştirebildiğini söylemektedir.
Barrientos (2009), yoksulun, insani sermayelerini geliştirmesinin ve böylece gelecekte yüksek ücretle emek piyasasına girişlerini mümkün kılmasının temel hizmetlerden faydalandırılmasıyla sağlanacağı görüşünü eleştirirken; gelir transferlerinde şartlılığın, programların amaçlarını, sosyal tercihleri ve politik faktörleri de etkileyeceğini söylemektedir. Bunun birlikte, sosyal yardımlarda şartlılığın anlaşılmasının, gelişmekte olan ülkelerde ortaya çıkan yeni sosyal yardım anlayışının anlaşılması için de önemli olduğunu belirtmektedir.