A elaboração de um modelo viável para toda a Administração Pública no Brasil precisa levar em conta não somente as implicações e as peculiaridades do sistema administrativo nacional, mas também as mudanças de orientação política às quais o País está sujeito, graças ao estado democrático, instalado logo após a crise dos anos 80. Do ponto de vista histórico, os pouco mais de 20 anos decorridos desde então não são suficientes para a acomodação das idéias e ações resultantes de um período de drásticas transformações mundiais, às quais somam-se aquelas que vêm ocorrendo no interior do País.
As bases para uma Reforma Administrativa foram traçadas em gestões anteriores, encontrando-se ainda em fase de implantação, cabendo, portanto, discussões acerca de pontos polêmicos ou não consensuais.
Dentre as iniciativas já postas em prática, sobressaem o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, as Diretrizes para a Modernização Institucional do Estado Brasileiro e os Termos de Referência do Projeto de Agências Executivas. Importa aqui considerar, tão-somente, a orientação no que diz respeito à ênfase na qualidade dos serviços prestados ao cliente-cidadão, de vez que discussões que venham a surgir a partir da documentação produzida não interferem nessa orientação.
Ao tratar do Programa de Reforma do Estado no Brasil, PEREIRA (1997:53) assim se manifesta:
A Reforma do Estado nos anos 90 é uma reforma que pressupõe cidadãos e para eles está voltada. Cidadãos menos protegidos ou tutelados pelo Estado, porém mais livres, na medida em que o Estado que reduz sua face paternalista, torna-se ele próprio competitivo, e, assim, requer cidadãos mais maduros politicamente. (...) ela exige a participação ativa dos cidadãos; por isso o novo Estado que está surgindo não será indiferente ou superior à sociedade, pelo contrário, estará institucionalizando mecanismos que permitam uma participação cada vez maior dos cidadãos, uma democracia cada vez mais direta.
A idéia de reformar o Estado parte de alguns pressupostos que caracterizam a Administração Pública brasileira. A especificidade do sistema administrativo, devido à multiplicidade de situações nele retratadas, como mostra ABRÚCIO (1995:39), faz do cenário nacional um modelo híbrido peculiar.
Se, por um lado, a nossa estrutura administrativa recebeu a influência dos Direito Administrativo ibérico e francês, tornando as organizações mais rígidas, por outro, o modelo presidencialista, de influência americana – sobretudo do federalismo – tende a tornar o sistema mais flexível.
O hibridismo do nosso sistema também se manifesta na convivência entre a burocracia meritocrática, o patrimonialismo e o cartorialismo, bem como está presente nos setores que adotam o spoil system21
, responsável pela politização dos mais altos escalões da Administração Pública, o que, na prática, não significa, necessariamente, privilegiar a qualidade técnica do setor. Importa considerar,
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Definição em nível macro: preenchimento político dos cargos públicos, vinculado ao alto escalão e à busca do apoio aos projetos do Executivo no Legislativo. ABRÚCIO (1997:43).
também, que ela é dividida em direta e indireta, e que essas não são isonômicas, nem na sua forma de atuação, nem tampouco na classificação de seus servidores.
Para considerar a Reforma em si é preciso tratar das propostas apresentadas pelo Governo Federal e da forma como pode ser estabelecido, na prática, o vínculo com a orientação pela qualidade na prestação de serviços ao cliente-cidadão.
Na visão de PEREIRA (1997:19), as bases para uma proposta de Reforma do Estado devem necessariamente conter os seguintes itens:
a) Delimitação das funções do Estado, reduzindo seu tamanho em termos principalmente de pessoal por meio de programas de privatização, terceirização e “publicização”, processo que pressupõe a transferência para o setor público não- estatal dos serviços sociais e científicos prestados pelo Estado.
b) Redução do grau de interferência estatal ao efetivamente necessário, por meio de programas de desregulação que aumentem o recurso aos mecanismos de controle via mercado, transformando o Estado em promotor da capacidade de competição do país em nível internacional ao invés de protetor da economia nacional contra a competição internacional.
c) Aumento da governança do Estado, ou seja, da sua capacidade de tornar efetivas as decisões do governo, por intermédio do ajuste fiscal, que devolve autonomia financeira, da reforma administrativa rumo a uma administração pública gerencial (ao invés de burocrática), e a separação, dentro do Estado, entre a formulação de políticas públicas e a sua execução.
d) O aumento da governabilidade, ou seja, do poder do governo, graças à existência de instituições políticas que garantam uma melhor intermediação de interesses e tornem mais legítimos e democráticos os governos, aperfeiçoando a democracia representativa e abrindo espaço para o controle social ou democracia direta.
Com a gestão do Presidente Fernando Henrique Cardoso e a criação do extinto MARE22, o Governo deu ênfase à proposta de reestruturação da
administração pública brasileira. A proposta da Reforma destacava a necessidade de aumentar a governança do estado, que no entender de FERREIRA (1997:2), é a
capacidade técnica e administrativa de governar com efetividade e eficiência,
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voltando a ação dos serviços para o atendimento dos cidadãos, e limitando a atuação do Estado àquelas funções que lhe são próprias.
No âmbito do modelo de funcionamento proposto pelo Governo Federal, são sinalizados dois movimentos de readequação necessários à implantação do programa de reforma. O primeiro deles, de natureza estrutural, seria o fortalecimento do núcleo estratégico, considerando, principalmente, a capacidade de formulação de políticas públicas e a criação de condições efetivas para a sua implementação. O segundo movimento leva em consideração a necessidade de modernização da gestão, com o uso intensivo dos avanços no campo das tecnologias da informação, além de outras medidas como a redução de custos da máquina burocrática, a capacitação de servidores e a criação de mecanismos para a mensuração de eficiência e efetividade.
No que concerne a modernização do Aparelho de Estado, afora a ênfase no uso intensivo das tecnologias informacionais e nas ações de aparelhamento das instituições públicas com equipamentos adequados e pessoal devidamente treinado, o Governo instituiu, em 1999, o Programa Sociedade da Informação, com o intuito de promover a adequação do País às modernas tecnologias e conseqüente inserção competitiva na Sociedade Global de Informação.