Ġdari Denetim

Bir idari birimin özerklik ve bağımsızlık özniteliği ne kadar güçlü olsa da, söz konusu birim kamu kaynağı kullanmakta ve kamu adına karar alıyor ve gelir elde ediyorsa tam bağımsız olarak nitelendirilemeyeceğinden ve böyle bir niteleme Anayasa‟nın 123. maddesinde belirtilen idarenin bütünlüğü ilkesini zedeleyeceğinden bu organlar üzerinde minimum bir idari denetim mekanizması kurulması zorunludur199

ve hukuk devleti anlayıĢının bir gereğidir. Bu itibarla kamu alımlarında düzenleme ve denetleme yapan Kamu Ġhale Kurumu‟nun idari denetimi söz konusu olacaktır. Ancak denetimin politik baskı aracı haline getirilmemesi gereklidir. Bu ise Kamu Ġhale Kurumu‟nun siyasal iktidara bağlı idari birimler tarafından denetlenmemesine bağlıdır. Aksi taktirde bu uygulama Kamu Ġhale Kurumu‟nun bağımsızlık ve özerklik özniteliği ile bağdaĢmayacaktır. Bağımsız idari otoritelere en geniĢ anlamda özerkliğin tanındığı AB ülkelerinde ve ABD‟de dahi kamu gücü ayrıcalıklarını ve mali olanaklarını kullanan bir kurumun denetim dıĢı kalması düĢünülemez. Bu nedenle denetim konusunda temel ilke, kamu kaynaklarını kullanan hangi kurum olursa olsun belirlenecek bir baĢka kurum tarafından denetlenmesi söz konusu olduğundan bağımsızlık ve özerklik özniteliği bu noktada söz konusu ilkeye engel teĢkil etmez.200

Ġdari denetim, yönetsel yapı içerisinde bulunan tüm kamu kurum ve kuruluĢlarının kendi iç yapılarından oluĢturulan özel birimlerce ve kendi yapıları dıĢındaki denetim birimleri tarafından denetlenmesidir.201

Ġdari denetim idarenin bütünlüğünü sağlamak amacıyla hiyerarĢik denetim ve vesayet denetimi Ģeklinde

199 _{ULUSOY, A. (2003), age., s. 68.}

200 _{KARACAN, A. Ġ. (2001), age., s. 47.}

gerçekleĢtirilir.202

HiyerarĢik denetim, “aynı kamu tüzel kiĢiliği içindeki üst bir organ, biri, makam ve kiĢinin alt bir organ, birim, makam ve kiĢi üzerinde uyguladığı idari denetim türü”dür203

. Vesayet denetimi ise, “bir kamu tüzel kiĢisinin ve genellikle de Devlet tüzel kiĢiliğinin diğer bir kamu tüzel kiĢisi üzerinde icra ettiği idari denetim türü”dür.204

Kamu Ġhale Kurumu baĢka bir kurumun hiyerarĢik denetime ve vesayet denetimine tabi değildir. HiyerarĢik denetim Kamu Ġhale Kurumu‟nun devlet tüzel kiĢiliği dıĢında bir kamu tüzel kiĢiliği olması nedeniyle; vesayet denetimi ise kanunda açıkça öngörülmesi gerektiği halde, açık bir düzenleme olmadığı için mümkün değildir.

Kamu Ġhale Kurumu‟nun regülasyonda bulunduğu sektör ve alanlara iliĢkin olarak aldıkları kararlardan, yaptıkları düzenlemelerden dolayı bu otoritelerin Kurullarının ve üyelerinin idari denetim yoluyla sorumlu tutulmamaları, aksi taktirde söz konusu idari denetim siyasi irade tarafından “tetikleneceğinden” bu organların temel var oluĢ nedenlerinden olan bağımsızlık ve özerklik özniteliği ile çeliĢecektir.205_{. Bu nedenle Kamu Ġhale Kurumu}

regülasyon iĢlevine iliĢkin faaliyetler nedeniyle iç ve dıĢ idari denetime tabi tutulmamakta, yargısal denetime tabi tutulmalıdır.

Kamu Ġhale Kurumu‟nun tabi olduğu denetimi iç ve dıĢ idari denetim olarak inceleyebiliriz.

3.1.1.1. Ġç Ġdari Denetim

Yönetimin kendi iĢleyiĢ bütünlüğü içerisinde gerçekleĢtirdiği ve yönetimin kendi eylem ve iĢlemlerini yasalara, amaca , önceden belirlenmiĢ ölçütlere uygunluğunu denetlemesi ve gerekli düzeltmeleri yapması, yönetsel baĢarıyı

202 _{ULUSOY, A. (2003), age., s. 71.}

203 _{ULUSOY, A. (2003), age., s. 71.}

204 _{ULUSOY, A. (2003), age., s. 71.} 205 _{ULUSOY, A. (2003), age., s. 69.}

arttıran önemli bir araçtır. 206

Ġç denetim hiyerarĢik denetim ve teftiĢ olmak üzere iki biçimde gerçekleĢebilir.207

3.1.1.1.1. HiyerarĢik Denetim

Ast-üst iliĢkisinin doğal bir sonucu olarak ortaya çıkan hiyerarĢik denetim, “yönetsel yapı kademesi boyunca alt makamlara emir ve yönerge gönderme, atama, kararları onama veya değiĢtirme biçimde” gerçekleĢmektedir208

. Kamu Ġhale Kurumu regülasyon iĢlevine dahil faaliyetlerinde hiyerarĢik denetime tabi değildir. Örneğin, Kurum baĢkanı, Maliye Bakanlığı ve diğer idari birimler regülasyon iĢlevine dahil faaliyetler için Kurul üyelerine emir ve talimat veremez. Zira Kurul üyeleri bağımsızdır. Regülasyon iĢlevine dahil olmayan faaliyetlerde ise örneğin Kurum baĢkanı, kamu ihale uzman yardımcısına, daire baĢkanına emir ve talimat verebilir.

3.1.1.1.2. TeftiĢ

Ġç denetimin yönetsel yapın kendi bünyesinde önceden görev ve yetkilendirilmiĢ birimler tarafından denetlenmesine teftiĢ denir. 209

BaĢbakanlığın, bakanlıkların ve bazı kamu tüzel kiĢiliklerinin bünyesinde çeĢitli teftiĢ birimleri tarafından üstlenilen teftiĢ, idari denetime hazırlık iĢlevini yerine getiren, idari denetime yardımcı olmak üzere oluĢturulan210

hukukilik ve yerindelik denetiminin yapıldığı özel bir tür ön denetim mekanizmasıdır. 27 Eylül 1984 tarih ve 3046 sayılı Bakanlıkların KuruluĢ ve Görev Esasları Hakkında Kanun her bakanlığın kendi bünyesi içerisinde TeftiĢ Kurulu BaĢkanlığı kurmasını istemektedir. Kamu Ġhale Kurumu‟nun bünyesinde özel bir teftiĢ birimi kurulmamıĢtır.

206 AKINCI, M. (1999), age., s. 77. 207 _{AKINCI, M. (1999), age., s. 77.} 208 _{AKINCI, M. (1999), age., s. 77.} 209 _{ULUSOY, A. (2003), age., s. 72.} 210 _{ULUSOY, A. (2003), age., s. 72.}

Kurul ve Kurum içi idari denetim hem Kurul‟un hem de Kurum‟un ilke olarak denetlenebileceği söylenebilir.211

Kamu Ġhale Kurumu kendi iç iĢleyiĢine ve yönetimine iliĢkin iĢlemlerden ve harcamalarından dolayı idari denetime tabi tutulabilir. Zira söz konusu faaliyetler Kurum‟un regülasyon iĢlevine dahil faaliyetler değil, personel sevk ve yönetimi, kurum içi günlük faaliyetin sağlanması gibi rutin faaliyetlerdir.212

Kurul‟un regülasyon iĢlevi haricinde, Kurum personeli hakkında üst hiyerarĢik amirin (örneğin BaĢkan‟ın) düzenli veyahut belli bir olay nedeni ile teftiĢ yaptırması ve disiplin cezası vermesi ya da suç iĢlenmesi halinde adli mercileri harekete geçirme anlamında denetim yetkisi vardır.213

3.1.1.2. DıĢ Ġdari Denetim

DıĢ denetim bir kamu kuruluĢunun eylem ve iĢlemlerinin baĢka bir kamu kuruluĢu tarafından denetlenmesidir.214

Kamu Ġhale Kurumu, Devlet Denetleme Kurulu ve SayıĢtay‟ın dıĢ denetimine tabidir.

3.1.1.2.1. Devlet Denetleme Kurulu

Ġdarenin hukuka uygunluğunun, düzenli ve verimli Ģekilde yürütülmesinin ve geliĢtirilmesinin sağlanması amacıyla CumhurbaĢkanlığına bağlı olarak kurulan Devlet Denetleme Kurulu, CumhurbaĢkanının isteği üzerine bütün kamu kurum ve kuruluĢlarında ve sermayesinin yarısından fazlasına bu kurum ve kuruluĢların katıldığı her türlü kuruluĢta ve anayasada sayılan diğer kurum ve kuruluĢlarda her türlü inceleme, araĢtırma ve denetlemeleri yapar (AY. m. 108) Kamu Ġhale Kurumu‟nu Anayasa‟nın 108. maddesine göre, Devlet Denetleme

211 _{ULUSOY, A. (2003), age., s. 70.}

212 _{ULUSOY, A. (2003), age., s. 70.}

213 _{ULUSOY, A. (2003), age., s. 80.}

Kurulu‟da idari açıdan denetleyebilir. Devlet Denetleme Kurulu'nun çalıĢması için CumhurbaĢkanınca açıkça görevlendirilmesi gerekir.

Devlet Denetleme Kurulu tarafından hazırlanan rapor icrai olmayan bir idari iĢlemdir. Bu nedenle hazırlanan raporlar Devlet Denetleme Kurulda tartıĢılır ve CumhurbaĢkanına sunulmak üzere karara bağlanır. Kurul raporları CumhurbaĢkanının onayı alındıktan sonra BaĢbakanlığa gönderilir. Kurul raporlarında; incelenmesi, teftiĢi, tahkiki veya dava açılması istenilen konular en geç kırk beĢ gün içinde gereği yapılmak üzere BaĢbakanlıkça yetkili mercilere intikal ettirilir.215

CumhurbaĢkanı‟nın Kamu Ġhale Kurumu üzerinde herhangi bir idari yaptırım uygulaması mümkün olmadığından için sadece adli ve idari mercileri harekete geçirebilir.216

Devlet Denetleme Kurulu‟nu sadece CumhurbaĢkanı harekete geçirebildiğine göre ve CumhurbaĢkanı Anayasa‟nın 101. maddesine göre tarafsız olduğundan Kamu Ġhale Kurumu‟nun bağımsızlık özelliği zayıflamayacaktır.

Bu usûl dikkatle incelendiğinde ne CumhurbaĢkanlığı makamının ne de BaĢbakanlık makamının doğrudan iĢlem yapmadığı görülmektedir. Zira BaĢbakanlığın hiyerarĢik ve idari vesayet yetkisi bulunmadığından, rapora dayalı olarak Kamu Ġhale Kurumu üzerinde iĢlem yapması mümkün değildir.217

Ġdarenin Ģeffaflığı ilkesi gereğince hazırlanan raporların kamuoyunun bilgisine sunulması Bağımsız Ġdari Otoritelerin daha etkin denetimini ve hukuka uygun idare ilkesinin yerine getirilmesi sağlamaktadır.218

215

SANCAKDAR, O., “İdare Hukuku Yönüyle Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu’nun

Kısa Bir Değerlendirmesi”,

http://www.tbb.org.tr/turkce/dergi/dergi37/S.44.Oguz%20Sancakdar.doc, ( 22.10.2008). 216 _{ULUSOY, A. (2003), age., s. 75.}

217 _{TĠRYAKĠ, R., agis., s. 189.}

3.1.1.2.2. BaĢbakanlık TeftiĢ Kurulu

Kamu Ġhale Kurumu‟nun idari ve mali özerklik, karar almada bağımsızlık, hiçbir organdan emir ve talimatına tabi olmaması karĢısında teftiĢe tabi olduğunu söylemek oldukça güçtür. BaĢbakanlık TeftiĢ Kurulu Yönetmeliğinin 13. maddesi uyarınca teftiĢ yapan BaĢbakanlık müfettiĢleri, teftiĢ yaptıkları organlarda ilgilileri görevden geçici uzaklaĢtırma yetkisine haizdirler. Mezkur yönetmeliğin 15. maddesine uyarınca, BaĢbakanlık müfettiĢleri, teftiĢ yaptıkları organlardaki her türlü çalıĢanı teftiĢleriyle ilgili iĢlerde görevlendirebilmektedirler. Bu durumda, Kamu Ġhale Kurumunda teftiĢ yapabileceği kabul edilirse, teftiĢ yapan müfettiĢler bu otoritelerin asli karar organları olan ve kuruluĢ kanunları uyarınca görev süreleri dolmadan kimsenin görevden alamadığı kurul üyelerini görevden uzaklaĢtıramayacaklarından ve Kurul üyelerine emir veremeyeceklerinden ve ayrıca Kamu Ġhale Kanunu‟nun 53. maddesine sayılan görevler dıĢında görev de veremeyeceklerinden BaĢbakanlık TeftiĢ Kurulu‟nun denetiminin gerçekleĢeceğini söylememiz zorlama bir yorum olacaktır.219

Kamu Ġhale Kurulu üyelerinin en azından görevli oldukları seköre/alana iliĢkin olarak, yani regülasyon iĢlevlerine dahil olarak aldıkları kararlardan ve yaptıkları düzenlemelerden dolayı BaĢbakanlık TeftiĢ Kurulu‟nca teftiĢe tabi tutulmaları ve ayrıca, BaĢbakanca veya iliĢkili olduğu Maliye Bakanlığı‟nca, kanunla açıkça verilen yetkiler dıĢında denetlenmeleri mümkün değildir.220